阮炜:好国家要有好民主

好国家要有好民主——如何看待近年来福山的思想转变?

(一)

阮炜

同其他理论家相比,弗朗西斯·福山显然更善于抓眼球。冷战结束时,一个“历史的终结”让他声名鹊起,而在2011年出版的《政治秩序的起源》、2014年9月出版的《政治秩序和政治衰败》以及相关文章中,他又反复宣传强政府、法制和民主问责,以之为自由民主政治秩序的三要素,从而再次成为媒体和学界的焦点。现如今,“历史的终结”似已不再是笑柄,之所以如此,三要素论无疑起到了重要的作用。其吸引力虽然仍很强,却已不再是噱头或者口号,而在一些重要方面有理有据,颇有说服力。

熟悉福山思路的人知道,主要是在中国崛起的大背景下,他对西方主流的自由民主观进行了反思,不再简单化地把自由民主当作绝对价值,转而强调强政府、法制化和民主问责的重要性,以之作为自由民主政治秩序的三要素,甚至在强调三者缺一不可的同时,把国家建设、国家能力或强政府摆在首位。对于中国历史上和现时代的政治实践,他能抛弃俗见,不再用“极权专制”的标签来简单打发掉。即使这并不等于否定西方民主的普世性,仍难能可贵,在欧美媒体舆论一边倒的情况下,更需要勇气。

与此呼应的是,福山在《衰败的美利坚 — 政治制度失灵的根源》(《外交事务》2014年9/10号)一文以及《政治秩序和政治衰败:从工业革命到民主全球化》(2014年10月15日为推广其新书在约翰斯·霍普金斯大学所作的演讲[2])中,对美国民主的种种弊端进行了深入剖析和淋漓尽致的抨击(下引福山语均出自此两篇文章)。

在他看来,当年建国之父为了防止暴政、有效保卫个人权利,建立了复杂的三权互制系统,即两院制国会、可否决立法的法院、受国会和法院制约的总统。随着时间推移,这种体制越来越僵化,弊端越来越严重,美国政治制度因而日渐腐朽。

美国国会问题尤其严重。国会把持着太多立法权,制订了太多繁琐复杂的规则。其下设有多个委员会,而委员会之下又设有太多功能重叠的机构(及“计划”)。由于联邦政府各管理机构由不同的国会下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果是立法对行政造成太多掣肘。例如“按照近500项强制命令,五角大楼每年必须向国会报告各种事务,没完没了,费时费力”。凡此种种“削弱了政府的自主性”,使之“日渐臃肿、人浮于事”,“决策效率低下,成本高昂”。既然政府表现差劲,民众便不信任政府;民众越不信任政府,就越不愿增税。于是“政府财政捉襟见肘,也就不可能运转良好,最终陷入恶性循环”,于是福山发出了美国政治“无路可走”的哀叹。

与政府决策效率低下相应的是,金融部门政出多头,有“美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局”等多个管理机构。由于这些机构分属国会各下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果导致不必要因而无效力的监管。2008年金融危机的爆发,充分说明多头“监管”之无效力,或者说监而无管,而在金融危机后要加强监管,同样困难重重。

福山还认为1980年代民主党尚能控制国会,然进入1990年代后,民主共和两党对总统职位和参众两院的争夺越来势均力敌,“轮流坐庄”已成常态。两党竞争日趋白热化,对竞选资金的传统管制被放开,“否决政治”大行其道,两党关系如“军备竞赛”,“礼让之风荡然无存”。两党在重大问题上既无法达成一致,立法势必严重受阻,于是2008年以来没有一份财政预算案一次性顺利走完国会程序,2013年的预算案僵局更造成了联邦政府关门的丑剧。不仅如此,两党在大部分州都巩固了各自的统治地位,通过重新划分选区而非尊重民意来确保本党候选人连任。如此这般,哪还谈得上代表性?

既然两党关系势同水火,分权制衡又对行政造成太多掣肘,越来越不能代表大多数人的利益,必然造成利益集团泛滥,代表资本利益的院外活动集团获得过度的话语权。结果便是:“最吸引国会注意力的利益集团并不是美国人民利益的集中体现,而是那些组织能力最强、最有钱(两者往往是同义词)的团体”。如此这般,那些未能组织起来,缺乏资金,缺乏教育的弱势群体怎么不成为受害者?如此这般,哪里还谈得上民主的代表性?哪里还能说民主体现人民的意志,保护人民的利益?因此福山欣然赞同这一判断:“美国民主的实际操作与‘民治、民有、民享’毫无干系”。

尽管福山哀叹美国政治“无路可走”,但他并不认为美国文明正在衰落。美国仍十分优秀。但其最优秀之处并不在于政府,而在于“有创业精神、积极主动、欣欣向荣的私人企业领域和公民社会”,况且美国经济在新技术开发、能源等方面仍然领先世界。所以,问题出在美国政府和特有的民主样式。很明显,在强政府与法治化、问责制的结合方面,美国的三权互制逊于议会制国家。原因不是别的,正是过度分权。

恰成对照的是,在英国式议会制中,“法院不会如此频繁地干预政府;政府派遣机构也比较少;立法工作的连续性较高;受到利益集团的影响较小”。英国民主因采用简单多数选举制,通常是执政党稳占议会多数票,或两党联合执政,这样就大大减少了政党恶斗的机会。结果是“只有一个单一的、全能的立法机关 — 没有独立的总统职位、没有强大的上议院、没有成文宪法、没有危险审查、没有联邦主义和地方分权。”事实上,英国议会权力相当大,大到有“极权”的名声,不仅具有立法、监督政府和决定财政预算等权力,甚至有组织或解散政府的权力,这对美国人来说很难想象。在美国,国会、法院和总统三种权力中任何一种都可成为另一种的障碍,结果成事不足,败事有余。

可议会权力如此之大,英国制度还是不是民主?当然是。福山认为英国式议会制虽倾向于权力集中,根本上却仍是民主制。因为最重要的民主问责形式 — 普选 — 发挥着关键的政治功能。政府或表现不好,但主权在民,选民拥有把政府选下去的关键权力;不信任票超过一定比例,甚至首相任期未满也会被赶下台。这说明“英国政府更注重呈现在选民面前的整体表现,而非特定利益集团或游说公司的诉求。”

很清楚,福山对美国政治体制虽然极度失望,却并不等于对民主本身失望。他也不认为“存在着世界性的民主衰落或民主危机的问题”。美国民主固然问题重重,但毕竟还有英国、德国、荷兰、丹麦、瑞典、挪威等运作良好的民主国家。美国之所以运转不良,是因劣质民主或坏民主。英、德、瑞等国之所以运作良好,是因优质民主或好民主。

既然对三权互制式的美国民主和议会“集权”式的英国民主作了明确区分,且毫不含糊地抑美扬英,福山的民主样式便不可能只是一种,而是多种。甚至除了欧美民主,还有其他民主样式。他对撒哈拉以南的非洲“民主”虽然并不待见,但对新兴国家的民主却并不悲观,即使认为这些民主远未达到英式民主的标准。

然对于中国政治体制,福山态度很复杂。中国的“强政府”,他几近盲目地推崇,认为这是悠久帝国传统使然。法制?那当然很弱。至于中国的民主,或者说当代中国有没有民主,他三缄其口,不作判断,既不说无民主也不说有民主,哪怕仍是一种成长中的特殊样式的民主。这很可能是因为强政府、法治化和民主问责三者间存在深刻的关联性,或者说“强政府”以最起码的法治、最起码的民主为前提,三者毕竟缺一不可。

事实上中国不乏民主问责要素,尽管不同于西方的样式。如果没有,就根本不可能取得巨大的经济成就。福山不承认这一点,就把一种可能的民主样式排除在外了。为什么不能表现出鲍泰利那样的勇气,公开表示中国“可能是有史以来第一个通过一党制实现民主的国家”?[3] 应当承认,较之“历史的终结”时代,福山现在的民主观成熟多了。他明确否弃了三权互制,不再以之为标杆,而“公平、透明、自由,具备竞争性的选举,确保国家机器能回应公众利益,而不局限于精英或领导人的私人诉求”语,更可视为一种实事求是、不乏包容性的界定,完全可用来描述中国已然取得的成绩,或正为之奋斗的方向。可是当他把英国议会民主树为榜样,把普选这种西方民主操作方式当作普世尺度时,其思想的局限性便暴露无遗了。这很可能把他的头脑锁闭起来,甚至可能与他对强政府的重视相矛盾。

福山没能看到,中国目前实施的中纪委巡视团反腐、纪检信息公开、政务信息公开、公共信息透明、党内问责、行政问责、制度性的舆情搜集、群众测评、拟提拔干部情况公示,以及可能施行的领导干部财产申报公开、有节制的竞争性公选等措施,也是制约公权力的方式,也可望实现公平、透明、自由,保证国家机器服务于人民利益,公权力受到约束。这也可视为民主,至少是能够产生民主效果的政治措施。

福山更没有下功夫解释这一极其重要的现代现象:在“二战”前好几百年里,强政府和民主化根本上讲是一个硬币的两面(暂且不论法治的极端重要性),不是非此即彼、有你无我,而是互为因果,相辅相成。从西欧来看,多个世纪以来市民经济地位的上升打破了封建社会的权力格局,17世纪“资产阶级革命”由此爆发。这本质上是一种民主革命,是经济力量大涨的中产阶级与王室贵族分享政治权力的革命,是其利益诉求的暴力表达。在英国,这就是克伦威尔领导的清教革命,最终确立了议会君主制,颁布了《权利法案》,以法律形式对王权进行明确限制。这就拉开了近代民主化的序幕,人类社会开始由传统君主制向现代民主制过渡。然而其后的历史表明,在长达几百年的时间里,英国的民主化进程不仅没有削弱政府权力,反而不断强化政府权力,提升国家能力。

事实上,现代民主决非某一个国家的伟大发明,而是一种历史必然,有深刻的经济、社会和智识背景,故在英国、荷兰出现后很快播散到整个西欧、美洲乃至全世界。而当民主化进程如火如荼之时,欧美各国都通过集中政府权力而强化了国家权威。观察研究民主政制的托克维尔注意到,民主化进程中的英国政府权力如此之大,以至于“国家就像单独一人在行动,可以随意把广大群众鼓动起来,将其全部权力集结和投放到所想指向的任何地方”;美国政府集权的水平也相当高,“高于欧洲以往任何一个君主国家。” [4]同样,在法国大革命期间及之后,君主制时代即已形成的中央集权制不仅没有因革命而被削弱,反而得到巩固和加强。托克维尔说,“当人民在其内部摧毁贵族政治时,他们自然而然地奔向中央集权制……民主革命扫荡了旧制度的众多体制,却巩固了中央集权制”。[5]

较之其他论家,福山固然对中国政治史有更多的了解,却没能注意到这一根本事实:在反抗侵略和实现现代化的巨大压力下,清末以来中国的历史进程像欧洲那样,一直处在集权和赋权的二重变奏中(按:“集权”指集中政府权力以提升国家能力,“赋权”指给予民众更多政治权利以提升其主人翁地位),这一进程至今仍远未结束。

1911年至1949年间群雄逐鹿,为了在一个超大国家重建政治权威,实现统一,驱逐帝国主义势力,时代的主旋律是集权。这不仅对中国共产党来说如此,对袁世凯和国民党来说同样如此。在此期间,对民众的政治赋权虽也提上了议程,却处于次要地位。1949年至1979年,国家统一虽已实现,但因敌对势力的经济封锁和军事威胁,也出于在极短时间内实现工业化、现代化之紧迫需要,时代的主旋律仍是集中权力,赋权仍处次要地位,期间甚至发生过反右、大跃进和文革灾难,赋权进程明显倒退。十一届三中全会后,一个政治宽松化、初步法治化、广义民主化(按:“广义民主化”指民众开始享有前所未有的权利和自由,以各种形式表达其利益诉求,与形式意义上的选举民主相对)的进程启动了,时代主旋律开始从集权向赋权明显倾斜。正是在此过程中,我国出现了长时期的政治稳定和社会安定,经济开始腾飞,人民生活水平迅速提高,综合国力急剧提高,国际地位明显提升。

事实上,现代中国一直处在民主化进程之中,现代中国民主一直在向前推进。尽管许多应当节制的公权力亟待节制,民众参政水平亟待提高,但十一届三中全会以来,在确保政治秩序的前提下,人大、政协和党代表大会等民主建制形式之初具规模,各级权位终身制之根本废除,各级领导职位之和平更替,各级领导任职时间的制度性限制,中纪委极有力的反腐措施,凡此种种都说明民主在推进,国家在服务于人民的利益,公权力在受到越来越应有的节制。这离理想的民主当然仍有距离,却已不能简单判为“极权专制”了。

但是,认识到中国社会存在民主要素,并不等于说中国民主已达到令人满意的状态。如果我国在一党执政下能够大大加强法治,同时推行政治改革,把民主问责提升到一个全新的水平,“强政府”就必将更上一层楼,届时便将有真正意义上的强政府。福山的一个重要论点是,强政治、法治化和民主问责三者相互关联,缺一不可。这就像一只鼎的三足 – 若只有一足,或一足长,另两足短,鼎便不能稳立。“阿拉伯之春”前的突尼斯、埃及、利比亚等国政府不强势?实在太强势了,民主、法治被严重压制。“春天”之后是动乱和战争,至今仍无消停迹象,甚至兴起了“伊斯兰国”,公开晒出残杀无辜的影像,震惊世界。四人帮倒台前的中国同样是“政府”太过强势,侵占了几乎其他所有领域如经济、社会、教育、文艺、医疗、体育,结果是国将不国,几近崩溃。

很明显,假如强政府、法治和民主问责三足长短不一,前者长,后两者短,就必然失衡。这正是中国的现状。我国政府的确强势,取得了举世瞩目的经济成就,但也正因太过强势,法治和民主问责受到忽视。没有程序和舆论方面有效的监督和问责,法治必受损害。法治不健全或权力不断干预侵犯法制,必造成触目惊心的腐败。如果有关权力部分拥有太多太大的自由裁量权,怎么不导致权力寻租泛滥,贪腐猖獗?如此这般,哪能有真正意义上的强政府?这就再好不过解释了为何执政党当前正以历史上绝无仅有的力度强力反贪反贪,强力推行依法治党治军治国。假如政治改革也能加强,明显太短的另外两足便都可望得到补足和强化,失衡的问题便终将得到解决。

[1] 2014年6月初,笔者发表了《非普选民主:一种可能的中国式民主》,核心论点是,西方式普选民主不具普世意义,完全可以推行一党执政下的中国式民主,即非普选民主;8月上旬又发表了《好民主要有好国家》,核心论点是,民主要以起码的国家能力为前提,否则便是灾难。

[2] 因手上没有演讲词原文,笔者所引此文语均出自澎湃新闻特约记者方志操的现场报道《民主是问题,还是解决方案?》。

[3] 参《21世纪》记者对世界银行前驻华代表皮特·鲍泰利的采访,“中国将证明一党制与民主并不冲突”(采访时间为2013年6月25日》,《观察者网》2013年12月12日。

[4] 阿·德·托克维尔,《论美国的民主》(两卷本,董果良译),商务印书馆1996。

[5] 阿·德·托克维尔,《旧制度与大革命》(冯棠译),商务印书馆2012。

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