人大立法权虚置：3000人大代表不如170常委？

人民代表大会制度60周年的庆典刚过，有意思的是，无论全国人民代表大会还是地方人民代表大会，近年来几乎很少行使立法权。

学界试图提醒立法机关注意这个现象。他们建议正在修改中的立法法加入一条：全国人大常委会在大会闭会期间修改的基本法律，必须交付来年的大会表决确认方能通过。

“我们希望借此条款，让人民代表大会立法权虚置的问题成为这次修法的中心议题。”中国立法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授朱景文告诉南方周末记者，这些年来人大立法越来越少，“大家都心知肚明”。

全国人大常委会法工委原副主任、中国立法学研究会会长张春生告诉南方周末记者，1979年至1988年，全国人大立法占了所有法律的33%，1989年至1998年，这个比例下降到13%，接下来的十年，下降到了百分之四点多。

地方人大的情况更堪忧。“三十年来，最多的省立了六部，一般是两三部，有的省一部也没有。”

与之相对的现象是，超过百分之八十的法律、地方性法规，都是由全国人大常委会和地方人大常委会制定或修改。

1982年修改颁布的现行宪法，授予全国人大常委会部分立法权，地方人大及其常委会可以制定地方性法规。

“法是人民意志的体现，人民意志首先体现为人民选出的代表的意志，如果都是常委会立法，大会的立法权就会逐步虚置。”张春生说。

南方周末记者了解到，全国人大的领导层今年不止在一个场合表达过，大会要争取多立法。有人甚至提出，每次大会最好都有法律案。

一些省市的人大正在尝试改变这种局面。今年北京市人大打破十二年不立法的纪录，一口气把三部法规推上大会审议。湖北省和天津市人大，也在今年的大会上审议实体性法规，两地都是三十多年来的第一次。

“有人担心会不会把问题扩大化，变成批评政府、干扰会议进程。”湖北省人大常委会副秘书长、法规工作室主任王亚平告诉南方周末记者，第一次把实体性法规草案摆在732名代表面前，他们事前有很多考虑。

享有立法权三十年来，湖北省人大只制定了几部程序性法规，从未制定过实体性法规。实体性法规基本出自65人组成的省人大常委会。

“人少容易统一思想。”王亚平坦承，常委会立法有其便利，但是民主性不够，“65人的常委会，结果可能是多数通过，但是这个多数放到732人那里去还是少数。”

为了让《湖北省水污染防治条例》上今年的大会，湖北省人大法规工作室准备了将近一年，工作量比以往多出三分之一。

“提交人代会审议，肯定有一些不同意见啊，有些说法律比较宽松，有些说处罚额度过大。”湖北省十二届人大常委会委员龚胜生说。之前的疑虑似乎有点多余，“代表们感觉很新鲜，赞扬的还是多一些”。

作为北京市人大顾问，张春生和全国人大法律委员会原主任胡康生、杨景宇都曾建议北京市人大多立法。

“杜德印（北京市人大常委会主任）力主《北京市大气污染防治条例》上人大，费力气费大了，他说，‘有一句话合理就要吸收一句话’，就把主席团和工作班子累得够呛。”张春生说。

“最辛苦的是常委会的法制办公室，代表们有几百个建议，法制办公室连续几个晚上挑灯夜战。”北京市人大代表卫爱民觉得，代表的权利和人大的权力得到了尊重。

“彭真同志（原全国人大常委会委员长）说，民主就是要麻烦一点，”张春生回忆，“彭真说民诉法是个大法，我们要讨论4天，不够再延长，需要多少天就多少天。”

比起人大代表的庞大规模，精干的常委会被认为更容易保证立法质量。十届、十一届全国人大常委会委员贺铿说，每年财政预算也到大会上通过，但是讨论得最深入的，还是人大常委会和财经委员会。

“常委会委员比代表水平高？实际上就北京来说，很多代表的智识、经验并不比委员差。”已经连任三届北京市人大常委会法制委员会委员的中国政法大学教授焦洪昌说。

今年“两会”前，北京市人大常委会提前把三个法规草案发给每个代表。“代表们还是很忙，个人认为能够把法律草案认真研究的不占多数，这种情况也挺让人担忧的。”北京市人大代表卫爱民说，“因为长期是常委会立法，有些代表行使权力时显得有些生疏和力不从心。”

武汉大学教授秦前红担任过武汉市人大常委会委员，专门研究过地方人大立法少有作为的现象。他认为，地方人大和常委会的权限本来就没有划分，加之立法专业性较强，不适合身躯臃肿、会期短暂的人大。立法权“人大为虚，常委会为实”有其必然性。

人大常委会越来越多地包办立法，从2000年开始尤为明显。同样是民事基本法律，合同法是由全国人大通过的，侵权责任法变成了全国人大常委会通过；行政处罚法由全国人大通过，行政强制法、行政许可法都是全国人大常委会通过。

按照立法法规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，而全国人大常委会的权限是：制定除此以外的法律；在大会闭会期间修改由全国人大制定的法律。而现行法律对地方人大和常委会的立法权限，是捆绑在一起规定的。

“（上世纪）80年代婚姻法、继承法都是基本法，都在大会通过，后来侵权责任法是常委会制定的，这个解释不了。”张春生说，“基本法律不上代表大会，原因一是这个法律急需，比如劳动法；二是大会通过比较麻烦，提的意见比较多，大会不好解决。”

地方存在同样的问题。“涉及的权利主体太多，矛盾非常尖锐激烈，如果由人大出面立法，问题不好解决。像大气防治条例，涉及四十多个法律制裁和法律责任，不好落实。”焦洪昌说。

“这次北京有了人大立法以后，可能住房保障、居家养老要上人代会。民众反应特别大，社会矛盾利益调整特别大的话上人代会好一些。”焦洪昌说，如果没有办法在法律上很清晰地界定，可能要通过评估程序来完成。

据上海交通大学凯原法学院副教授林彦对全国人大立法的观察，“有些法律草案争议比较大，可能就需要上大会。”在制定过程中曾经引发社会激烈争论的物权法，最后上了大会（2007年3月）。

在法学界，对于多数意见认同全国人大常委会可以修改法律，但对于基本法律，存在较大的分歧。

刑法修正案（八）和刑事诉讼法修正案，前者只在常委会通过（2011年2月），后者因为存在一些争议，因而上了大会（2012年3月）。

“刑法修正案（八）涉及五十个条文，废除13个死刑，这个由常委会通过争论很大的。”朱景文说。

为了让法律们享有同等待遇，部分学者希望立法法加上一条：基本法律的修改不能只由常委会说了算，都必须获得大会的确认。“立法权属于人大，这是对人大制定基本法律的立法权的尊重。”

华东政法大学教授刘松山则认为，在全国人大层面，常委会多立法，问题不大。“全国人大设立常委会的宗旨之一，就是让它在大会闭会期间经常性地行使国家立法权。要对代表大会和常委会的立法权限进行一清二白式的具体划分，很困难，必要性也不大。”

一部法律草案，在一百多人面前过堂还是能登上三千人的大会，谁来决定？

据张春生介绍，每年2月份的全国人大常委会，会对是否提交大会审议的议案进行表决。“像正在修改中的立法法，今年或者明年审议一次，修改之后形成决议，是否提交大会作为议案，常委会在大会召开前进行表决。”

在地方，“常委会立法还是大会立法，通常由党委来决定。每一届人大主任的思路比较重要。”焦洪昌说。“北京人大之所以有所突破跟人大主任的思路有很大关系，我们有制度，但制度需要人执行。从程序上来讲是人大、党委之间沟通。”

今年上大会审议的几部地方法规，北京的大气污染条例、湖北的水污染条例、天津的绿化条例，无一例外都得到了当地党委政府的大力支持，有的是党委决定立法、决定提交大会审议。

北京市人大研究室主任李正斌在《中国人大》撰文称，“2013年，中共北京市委、市政府发布了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，为 提高治理的法制化水平，保证行动计划落到实处，市委决定尽快出台《北京市大气污染防治条例》，并建议提请市人民代表大会会议审议通过。”

相比全国人大，刘松山认为，激活地方人大立法权更有现实意义。“就审议表决法案而言，一个地方行政区域的数百名代表，比全国人大的近三千名代表，在操作上要容易得多。”

学界还希望通过人大多立法，消除立法中的非民主因素。“有时候一个副省长一拍脑袋就可以动议制定一部不适当的法规，常委会人少，容易通过，但如果放到代表大会上审议，就不那么容易了。”刘松山说。

“这次立法草案上会很大程度是杜德印主任的推动，杜德印主任之后怎么办呢？能不能从制度上法律上来加以固定？这是我现在最关心的问题。”卫爱民说。

在人大会议的规模、会期和其他制度安排没有大变的情况下，由常委会多立法似乎是更现实的选择。

林彦建议，可以适当考虑扩充常委会的规模。秦前红主张改造系统结构，“从地方人大的现实状况来看，已经没有必要保留人大和常委会两套系统，完全可以合二为一。”

还有另外一条沉睡的条款等待唤醒。“如何让代表们提出的议案能够直接进入审议程序，这才是立法法修改更应该关注的问题。”刘松山说。

根据宪法和有关法律的规定，有关的国家机关以及全国人大的专门委员会、委员长会议，全国人大的一个代表团，三十人以上的代表或者十人以上的全国人大常委会组成人员联名，都有权提出法律案。但是，截止到目前，全国人大及其常委会制定的所有法律中，没有一件是由一个代表团、一定数量的代表或者常委会组成人员联名提出法律案而直接进入审议程序并最终成为法律的。

“每年都有不少代表联名提出法律案，但最后实际转化成了一种类似立法建议性质的东西。所有法律均由国家机关提案而进入审议程序，不符合立法的实际要求，也没有反映立法活动的基本规律。”刘松山说，“民主立法的第一步，是立法提案的民主，而提案民主的要害在于，立法机关组成人员的动议，能不能真正进入议事程序。”

林彦觉得，正是因为缺乏这种自下而上的发动，大会立法权才会越来越虚。

（据法租界）