童大煥：法治中國會是忽悠嗎？

中國共產黨的十八屆四中全會公報和《全面推進依法治國決定》全文向社會發布後，基本上處在褒貶兩極的評價中。我個人對中國的未來一如既往的樂觀，相信中國未來30年的進步將遠超今天許多人想像，就像未來中國大城市的房價將遠超今天絕大多數人想像一樣。不論從經濟和政治大勢看，其自有邏輯和規律都將形成巨大的壓力從國家管理集團（我不願意沿用傳統的「統治集團」說法，因為那未必完全符合事實）內部形成強大的改革動力！經濟方面，我已經在《當代中國經濟變革得失》等文中闡述，認為自由市場經濟是惟一出路。而法治自然是自由市場經濟的制度保障。所以說十八屆三中全會關於市場經濟的決議和四中全會關於法治的決議是姊妹篇。這篇文章將著重談談法治和民主的問題。將從三個方面展開思考，分別是：沒有法治，中央將毫無權威；法治即是民治；立法民主一定是精英民主。

第一個方面，沒有法治，中央將毫無權威。

在批評者看來，執政黨所謂的法治，無非是鄧小平當年提出的作為執政者治理社會的工具、方式意義上的「法制」，不過是以（依）法治國(rule by law)而已；而若沒有真正的民主，便不可能有真正的法治（rule of law）。他們認為，沒有民主，制衡與分權還是鏡花水月。

這方面，我們不要只停留於字面的理解，認為一黨治國或君主之下必無法治可言。事實上，我們只要從立法、執法、司法三個層面拆分開來理解，就會發現四中全會確定的法治道路完全是有路可走的。法治第一要義，不在於是民主立憲還是君主立憲，而是立法、司法和行政權力是否真正分開。這就是法治最根本的框架問題。不能分開那麼就是遍地土皇帝。能夠切實分開，法治的第一步就已奠基。以此觀四中全會，進步與否一目了然。至於法治的具體內容，也就是立法的具體內容，受意識形態、知識結構一系列影響，是不斷進步而非一蹴而就的。

離開法治的框架構建、拘泥於一黨非一黨談憲政和法治都是不得要領；離開經濟規律的內部倒逼以為權貴經濟和公有制經濟形式可以江山永固也是不得要領。如果從內在機制上進行分析，會發現激進民主派和威權派骨子裏面其實完全一樣，就是認為權力萬能，認為解決了權力的來源問題一切就萬事大吉。

事實上，不管最高權力來自民主機制產生還是非民主機制產生，如果法律在執法和司法層面沒有真正形成彼此相對獨立又互相制衡的法治構架，那麼，即使最高權力是一言九鼎的天子皇帝，他的權威或者威權事實上也是虛的。從皇制演變到黨制以後，情況往往變得更壞。以前的皇帝只有一個，但是進入黨制以後，每個地方的「黨政一把手」都可以以黨的代言人自居，凌駕於法律之上。全國3千個縣，理論上就會有3千個「黨」——如果這個縣委書記足夠獨裁的話——而這個縣一級市一級省一級的黨委書記，未必跟最高層的黨中央是在時時處處事事都「保持一致」的。也就是說，理論上上級有更高權力，但事實上下級有信息主動權，因此上級並不一定能夠真正控制得了下級。所以才會有天下皆知的「政令不出中南海」名言。

而地方黨政主要領導，既不受上級控制，又不受法律約束，就像以前有地市一級一把手（正廳級）貪官說「官到我這一級，基本上就沒有人能監督了」，不管是對平民百姓還是中央，後果都是非常嚴重的。不論是他們的短期行為還是貪腐還是對民眾利益的踐踏，最終都要中央和民眾來買單。而他們這些中下層級的官員，往往既不必對「黨國」未來負責，也不像最高權力機構一樣承受國際國內輿論的巨大壓力，所以一旦脫離法律約束，往往像脫韁野馬一樣肆無忌憚。前些年不斷曝出因當地民眾一句批評話語就「跨省追捕」的事例，可見一斑；各種直接侵害民眾利益引發的群體性事件，比如野蠻甚至非法的徵地拆遷、環境破壞與污染，更是每年多達十幾萬起以上。

既然離開了法律對各級黨政官員的制約，中央權威將蕩然無存，那麼，借助司法相對獨立於執法的法治力量，就是確保中央意志得以貫徹、中央權威得以維護的不二法門。因此，法治不僅是中央執政集團對公民的承諾，也是其自身利益的必然、內在需求。而中央執政集團的意志，將不再是通過政令，而是通過立法來解決。所以，十八屆四中全會確立的法治中國不是忽悠，而必將是實實在在的行動。

第二個方面，法治即是民治。

法律是由人制定的，也是必須要由人來執行的。法律本身沒有手也沒有腳，不會自己走路不會自己貫徹執行。維護法律的尊嚴，也就是維護公民的法律權利，是需要由人來啟動這個程序的。以往，民眾的利益受到侵害，尤其是如果受到黨政機關的侵害，民眾去打官司，但是法院卻從屬於地方黨政機構，國家的地方法院變成了「地方的法院」，變成了地方黨政機構的附庸、工具甚至打手，民眾就不可能從司法活動中求得自己的公正。

四中全會確定「最高人民法院設立巡迴法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院」，就可以有效解決司法「主客場」問題，司法獨立於執法權就能得到制度保障。而民眾和官員以及黨政機構打官司的過程，就是民眾依法維護自己權益、維護法律尊嚴的過程。換句話說，是民眾利用法律在「治理社會和國家」的過程。司法獨立，民眾就有了主導權；司法不獨立，權力就會凌駕於法律和民眾之上。

第三個方面，立法民主一定是精英民主。

真正的法治是rule of law，任何人、任何黨派和團體沒有超越於憲法和法律之上的特權。這個沒有錯。但憲法和法律不是天外來客，它是由人制定的。只要是由人制定，一定會有嚴格的程序和主導者、議程設置者。沒有主導者的立法是不可能的。你可以說不要主導者，民主立法即可。但民主立法四個字說來簡單，不費一粒米的能量，但是真正做起來，難於上青天。比如，是不是13億人一起來討論國家要不要重點發展中小城市？恐怕大部分人會贊成；是不是13億人一起來討論要不要採取措施、採取什麼措施降房價？恐怕大部分人也會舉雙手雙腳贊成。但是這兩者都不符合真正的經濟規律，注定對經濟社會起到相反的破壞性作用。

所以，立法更需要的不是民主，而是科學；立法更需要的是專業辯論，而不是民主投票。類似全民參與式的立法既不科學，任何國家和時代也都付不起相應的時間和經濟成本。四中全會決定提出一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正；加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件；對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定；對重要條款可以單獨表決；凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定；立法銜接改革決策，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要；深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目徵集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，等等，都是立法民主的體現。

誠如有評論所指出的，不少人失望的原因顯然在於，公報並未如人們所期望的那樣，在黨與公共權力包括司法權的法律關係問題上有實質性的大動作。然而，這其實是當代中國政治的終極命題。這並非短期所可以解決的，當然也並不是這次會議所能解決。再者，轉型國家若能先行推進法治，轉型的震盪和代價會更小，這也正是落實多數人所贊同的漸進改良思路重要的具體操作性路徑。因為在缺乏一定的法治要素作為基本遊戲規則的情況下，驟然推行民主，極易造成政治各方互不買賬的僵局，從而可能引發動盪；同時，執政者可能會為拉攏選票而採取種種迎合民意的激進民粹主義短視政策，從而損害經濟發展。這反而敗壞了民主的聲譽，進而阻礙民主的真正實現。（楊俊鋒《褒貶兩極的四中全會法治公報》）

有人認為一黨之下不可能有真正的立法民主，這其實是過於想當然。一家之內還有各種紛爭和博弈呢。中國共產黨從革命黨到執政黨，一路走來，黨內路線紛爭從來都沒有停止過並且異常激烈，胡耀邦、趙紫陽被免，也都是路線競爭的結果，而不僅僅是利益之爭。同時，任何執政團體都必需面對民意和國際壓力，不論是執政黨內部的利益和觀念之爭，還是面對國際國內的壓力，關起門來一言堂的時代再也沒有了。

在立法科學問題上，竊以為今日中國最缺乏、最需要的不是民主，而是智慧。一個缺乏邏輯、缺乏理性思維能力和傳統的國家，激情大於理性才是最大的問題。這也是十八大以來中國國家領導層尤其是習近平本人一再強調智庫、甚至在四中全會決定上也專門強調智庫的重要原因。可見眼下的執政團體，從整體層面上對中國問題的基本把握還是清醒、理智的。

（據東網）