好的城市規劃是公眾參與出來的

英國《金融時報》中文網言論及公共政策編輯 霍默靜 博鰲

中國總理李克強在博鰲亞洲論壇主旨演講中再次提到以人為本的城鎮化規劃,並要求有序推進,下午的分論壇之一即是“人的城鎮化”。

顯然,對於這個被中國決策者寄予厚望、以期拉動中國經濟增長的潛在引擎,還有討論的餘地和必要。

與博鰲論壇的眾多討論議題一樣,主辦方讓中國政商領袖和來自海外的專業人士坐在了一起,也許是希望能夠讓中國官員與國外的經驗對話更加問題導向。

當主持人芮成鋼將這個對話的前半部分留給北京市副市長陳剛、海南省副省長王路和SOHO中國董事長潘石屹之後,後半部分外方發言者的經驗反饋,多少是在顛覆中國官員推進城鎮化的理念和思維,雖然在臺上對話的諸位對本場討論的主題“人的城鎮化”是有充分共識的。

北京的城鎮化問題比中國的其他城市要難,也更復雜,也是世界上很多國家都未曾經歷過的。對於北京每年要增加50萬人的困擾,北京市副市長陳剛顯然沒有一個自信的解決方案,於是,“人的城鎮化”在北京的努力中是對目前存在問題的解決,原則是政府的主導作用和市場的決定作用。

重新釐清政府和市場的關系是本屆政府開啟新一輪改革的支撐點,而政府主導和市場決定這兩種本就存在沖突的表述,顯然讓包括紐約市前副市長丹尼爾·多克托洛夫(Daniel Doctoroff)和洛杉磯郡監事會委員邁克爾·安東諾維奇(Micheal Antonovich)在內的外國的城市管理者們不太摸得到頭腦。

接過陳剛和王路的問題,洛杉磯郡監事會委員、都市交通委員會主席邁克爾·安東諾維奇的第一句話就顛覆了“政府主導”的城市化取向。他說,西方人有不同的理念和哲學,不會把很多人從一個地方搬到另外一個地方,而是會尊重他們個人的權利。接著他發言的彭博首席執行官兼總裁、紐約前副市長丹尼爾·多克托洛夫則把這個顛覆做到了極致,他將城市增長的能力和能夠給人們提供的自由市場程度作為管理城市的指標和標準。

同樣作為政府官員的印度計劃委員會委員阿倫·瑪里亞(Arun Maria)與中國官員對“規劃”的理解顯然更遠,他說:“我負責的是規劃,但規劃並不是建立一個機器和機制,而是弄明白這個機器能做什麽”。他坦言城市化在中國是挑戰,在印度也是。但他強調如何提供均等化的城市化基礎設施的關鍵是有專業人士參與的決策過程。他說,應該讓人們參與規劃和設計,讓政府知道公眾需要什麽,才能讓政策有的放矢。

無論是環境、公共衛生、清潔的水和空氣,還是就業和教育,都是一個城市所需要的,且都是為了一個城市中生活的人所需要的。這一點大家都認同。中國的城市管理者困擾的是錢從哪裡來,如何實現公私部門的合作,從這個起點出發,就有了中國媒體爭論良久的財稅改革、土地改革等等症結,而印度和美國的城市管理者關心的則是城市裡的居民需要的是什麽,所以不談規劃,即便談到規劃,印度的規劃者談的也是從人的需求出發,而且要看到不同的人需求的差異。

同中國一樣,印度是一個人口大國,面臨著環境污染、城市基礎設施建設等種種問題。令FT中文網記者驚訝的是,阿倫·瑪里亞不斷闡述的“參與式規劃”管理的理念卻是來自中國的一個城市——溫嶺,他在接受FT中文網記者採訪時表示,一年多之前他從世界銀行的報告中得到了啟發,在這一理念的提出者、美國教授詹姆斯·S.·費什金(James S. Fishkin)的《When the People Speak》一書中找到了實踐的方式,並在印度努力地實踐著。

他說,從中國城市學到的經驗,是參與式管理,“當你讓民眾參與到政策的過程中,關註他們的需求,你就知道應該做什麽了,而且政府受民眾歡迎度也提高了。”他說,土地規劃要像美國一樣,有工程師的思維,土地用來做什麽,需要多大的面積,都要基於民眾的需求,“公眾才是城市規劃的開始和結束”,“底層的需求是城市規劃的開始,好的城市規劃是公眾參與出來的”。

阿倫·瑪里亞坦然承認,讓政府管理作出這樣的思維轉變並非易事,會遇到原有官僚體系慣性的抵抗,而他們的解決方式是:對官員“再教育”,讓他們知道“參與式管理”的轉變是必然要發生的,並培養他們實施“參與式”公共決策的能力。

在他看來,印度還在學習中國的不斷改革和政策實施的能力。他還認為,印度的官員已經開始有了變化,因為一旦“民眾開始參與制定自己生活城市的規劃,就實現了真正的民主。”他說:“即便是威權的政府,也需要聽取民眾的需求。”

這是一個有趣的狀態:印度用從中國學習來的參與式管理實現著官員民主思維的轉變,而中國在人的城鎮化如何實現這一問題上,卻一直是由政府領導和技術人員規劃出來的,實現的都是高樓大廈馬路筆直的現代化,而距離“參與式”的公共政策過程能夠帶來的宜居還有著很長的距離。

阿倫·瑪里亞說到了關鍵:中國不是沒有決心,不是沒有領導力,而是需要一個讓人的因素參與進來的決策過程。只有當中國政府的決策者們改變了自上而下的思維,用自下而上的民主參與方式來做城市規劃決策,中國的城鎮化才是“人的城鎮化”。

(註:本文僅代表作者個人觀點,作者郵箱 mojing.huo@ftchinese.com

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