张千帆:入学资格审查不应超出《义务教育法》要求

据悉,北京市教委2014年义务教育阶段入学工作意见(以下简称“工作意见”)及各区县制定的实施细则规定了严格的入学资格审查,致使今年将有相当多的非京籍适龄儿童因为不能通过审查而无法在北京就读。

宪法第46条规定:“公民有受教育的权利和义务”,而义务教育首先是政府的义务。《义务教育法》第4条规定,适龄儿童少年不分性别、民族、种族、家庭财 产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利。第12条规定,地方各级政府应当保障适龄儿童少年在户籍所在地学校就近入学。如果父母或者其他法定 监护人在非户籍所在地工作或者居住,而适龄儿童少年在其父母或者其他法定监护人的工作或者居住地接受义务教育,那么当地政府“应当为其提供平等接受义务教 育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定”。《义务教育法》的要求是具体而明确的:只要父母能够证明在北京工作或居住,北京市政府即有义务为非京籍适 龄儿童提供平等的义务教育,而不附加任何其他条件。事实上,北京市教委的工作意见本身即为实施《义务教育法》的“具体办法”,而不应再进一步授权区县制定 实施细则并附加更多条件。

然而,北京市教委2014年的工作意见规定,非本市户籍的适龄儿童少年因父母或其他法定监护人在本市工作或居 住,需要在本市接受义务教育的,由其父母或其他法定监护人持本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地街道办事处 或乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明等“五证”,到居住地所在街道办事处或乡镇政府审核,通过审核后参加学龄人口信息采集,并到居住地所在区县教委 确定的学校联系就读。各区县按照北京市非本市户籍适龄儿童接受义务教育证明证件材料审核指导要求,结合实际制定实施细则。在制定实施细则过程中,有的区县 增加了诸如必须提供完整的子女防疫接种证明,父母双方在本区县工作证明,父母双方在本区县的社保、纳税证明,社保年限,工作年限等附加条件,而审核环节又 受到诸多人为因素影响,产生了极大的不确定性。据报道,按此规定需进行审核的非京籍适龄儿童近八万人之多,其中相当一部分无法通过各区严苛的审核环节。

事实上,北京市教委工作意见规定的“五证”已经比《义务教育法》要求更多。《义务教育法》第12条仅要求父母“在非户籍所在地工作或者居住”,而工作意 见则要求符合“工作并且居住”乃至更多条件。即便按照更高的要求,在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、在京暂住证也足以证明父母在当地工作或居住, 户籍所在地出具的证明似无必要。各区县附加的父母社保与纳税证明、社保年限、工作年限及子女的防疫接种证明更是节外生枝,人为排斥本来符合条件的非京籍适 龄儿童在北京入学,侵犯了他们受宪法保护的受教育权。

当然,北京市面临巨大的人口压力,因而确有必要控制或分流特大城市的人口,但是要 实现这个目标,需要通过提高用人标准、调整产业结构等手段,而不能把牺牲现有的非京籍适龄学童的受教育权作为手段。北京的治理模式必须对中国的未来和长远 利益负责,而不能再延续以往那种利用进京务工人员的劳动力而不为其家庭提供公共服务的治理方式。事实上,由于京籍学龄儿童呈现逐年递减的态势,北京市的教 育资源完全可以容纳现有非京籍适龄儿童的义务教育。换言之,目前完全没有必要规定如此严苛的入学审查资格,迫使相当数量的非京籍适龄学童成为“留守儿 童”。由于北京市的异地高考政策实际上并未放开,相对宽松的入学资格审查并不会导致非京籍适龄儿童人数大量增加。

值得强调的是,和大学 教育相比,义务教育对于儿童身心成长发挥着远为重要的作用,并直接关系到这个国家的未来,需要引起各级政府与全社会的充分重视。教育部有义务贯彻落实宪法 与《义务教育法》,监督并保证各地尤其是首都的教育政策合宪合法。北京市教委同样有责任按照宪法与《义务教育法》的要求,尊重与保护非京籍适龄儿童的受教 育权。因此,教育部有必要履行监督职责,北京市教委则应立即审查各区县教委针对非京籍适龄儿童的入学资格审查,取消所有对于证明非京籍务工人员的工作地与 居住地而言不必要与不合理的附加条件,确保非京籍适龄儿童能够及时入学。

(作者系北京大学宪法学教授)

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