检察日报：“收容教育”法律依据何在？

近日，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》因演员黄海波被收容教育进入公众视野，并引发诸多质疑:收容教育有无合法性与正当性?对于卖淫嫖娼者在行政拘留之后进行收容教育，是否违反“一事不二罚”原则?对于违反宪法和立法法的“恶法”，如何启动审查机制?6月3日，记者就此采访了相关法学专家。

早在1993年9月4日，国务院依据1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，制定出台了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。2010年，国务院又对该办法进行了修改。依照该办法，“对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。”收容教育的期限是六个月至二年，主要是对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育，组织参加生产劳动，以及进行性病检查、治疗。

“收容教育是介于一般行政处罚与劳动教养之间的限制人身自由的强制措施，但行政强制法并没有规定这一强制措施种类。”重庆邮电大学法学院副教授齐东文认为，收容教育制度从法律位阶及内容看均不合法。

我国宪法规定，公民的人身自由不受侵犯。2000年颁布的立法法第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安告诉记者，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》不是法律，其限制人身自由的规定，与立法法上述规定相冲突。而且，立法法第9条还规定:“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”因此，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》也与立法法相冲突。齐东文补充道:“收容教育制度与2005年颁布的治安管理处罚法也相冲突。治安管理处罚法规定，对卖淫、嫖娼的处以拘留或罚款，并不包括收容教育。”

在西安政治学院副教授傅达林看来，收容教育是我国在社会管理过程中形成的、专门针对卖淫嫖娼行为的强制措施，在特定的社会背景下具有一定的正当性。但是，随着立法法、行政强制法等纷纷出台，这一制度的违法性、矛盾性日益明显，没有再存在的必要性。

对于卖淫嫖娼者，在行政拘留之后进行收容教育，是否违反“一事不二罚”原则?傅达林告诉记者，单从法律条文来理解，因为收容教育不是行政处罚，先行政拘留再收容教育就算不上是“一事二罚”。但从执法来看，行政强制是为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。对卖淫嫖娼的，处以行政拘留或罚款足矣，完全不用再进行收容教育。

既然收容教育缺乏显见的合法性与正当性，黄海波等被收容教育者可否维权?傅达林的答案是肯定的:“无论行政强制措施还是行政处罚，相对人认为不合法，就可以依法提起行政诉讼，维护自身合法权益。”

“孙志刚事件让收容遣送制度废除了。上访妈妈唐慧的控告让劳教制度废除了。我相信，黄海波案有利于启动违宪审查机制，及时‘叫停’收容教育制度。”齐东文说。傅达林则建议，在国家的制度安排上，必须有一个正常的渠道去解决违宪审查难题，“目前立法法设计的审查程序只是做了提出审查要求或建议的‘上篇文章’，更关键性的‘下篇文章’需要补缺。立法法修改在望，希望建立妥当的违宪审查监督机制。”

(据2014年6月3日《检察日报》)