秦晖：为自由而限权，为福利而问责

最近，欧洲福利国家闹危机。希腊福利开支太大，老百姓也没感谢政府，他们认为这是理所当然的，政府借债太多，支撑不了，老百姓就抗议。但是，很多人由此说“可见福利国家搞不得，搞福利就造成大问题”，却值得辨析。这事到底怎么造成的？

福利国家vs“强权国家”

在现在的西方语境中，“福利国家”和“自由放任”是对立两极：左派主张福利国家，右派主张自由放任。但最早的“福利国家”，反义词不是“自由放任”，而是强权国家。

1920年代，福利国家作为德语名词出现，Wohlfahrstaat，是贬义词。当时德国极右翼分子，后来成为纳粹基础的一些人，用这个词来骂魏玛共和国的社会民主党政府：你们只懂讨好老百姓，搞虚伪的妇人之仁。不懂让老百姓为伟大的德国而奉献，你们搞的是福利国家，我们要的是伟大的德国。这些批评福利国家的人，并不主张自由放任，而是搞纳粹那一套。

1930年代，“福利国家”概念传到英语国家，成了褒义词。1930—1937年，在政治学、经济学领域都有人用这个概念形容民主国家，“福利国家”的反面是什么？这时也没说是“自由放任”，而是“强权国家”。

这概念能在二战中广泛普及，1940年代的英国宗教领袖坎特伯雷大主教威廉·坦普尔扮演了重要角色。他年轻时是工党成员，信奉民主社会主义，主张搞社会福利。二战期间，他写了《教徒与公民》一书，影响很大。其中提到两个概念：Welfarestate与Warfarestate，这在英语中是一个语言游戏，Welfare与Warfare发音相近，但按他的说法，意思完全相反。Welfarestate是福利国家，他解释是“民主国家要为老百姓提供福利”。Warfarestate是战争的意思，指的是军国主义，1940年代正是二战时期，指的是意大利、德国、纳粹法西斯专制独裁的国家。他说福利国家和军国主义国家是对立的，没提到福利国家和自由放任的对立。

走向“问责型福利观”

尽管这位大主教说Welfarestate是搞福利的，Warfarestate是搞军国主义，让老百姓当战争炮灰的，可当时的纳粹和意大利都有相当高的社会福利水平，也不是光打仗。同时，当时英国和其他民主国家在二战特殊时代也在全力以赴地打仗。这两者的区别到底在哪里？坦普尔没说得很清楚。在我看，有三个区别非常明显。

第一，现在讲的福利国家都是民主国家，搞福利是老百姓要求的，搞了老百姓不感谢，不搞老百姓要问责，这和统治者喜欢不喜欢搞福利无关，不喜欢也得干。在宪政制度下，福利是一种责任。瑞典主要是社会民主党执政，但政党轮替，也有很多次是自由党或右翼政党执政，它们不喜欢福利国家，但也得做，因为这是由老百姓决定的。

斯大林搞福利是皇恩浩荡，搞一点老百姓就高呼万岁，不搞也不能要求他。福利不是责任，而是恩情。这种观念，当然主要是由专制主义造成的，但有时一些“卸责右派”也帮了忙，他们再三讲国家不必尽这种责任，老百姓应该“不找市长找市场”，什么教育呀医疗呀都不能麻烦政府。既然他没这个责任，他还给了你这不就是额外恩赐了吗？所以你要感恩。

第二，公共福利是一种二次分配手段，在民主国家由多数决定。一般都是正向分配，指向平等。区别只在于，一些国家比较倾向于（注意是选民倾向于，并非统治者喜欢）自由放任，实行低福利制度。另一些国家的选民选择了高福利制度，平等的功能就很强。所谓低福利，一是覆盖率低，只照顾那些最穷的。比如美国有福利房，但通常只给失业者，一般人没申请资格。而高福利国家的福利覆盖率很高，义务教育、全民医保全民共享，在有些国家任何人都可申请住房福利，但在有些国家条件很苛刻。然而没有一个民主国家只给官员分房，穷人反倒没份，这不可想象。二是同样受照顾的穷人，低福利国家照顾得少一点，高福利国家照顾得多一点。北欧高福利国家二次分配后基尼系数往往会下降一半。美国这样的低福利国家下降得很少。但没有一个国家二次分配后基尼系数是上升的。

可另外一些国家福利和特权挂钩，具有非常强烈的等级性。在这些国家，福利往往被理解为一种待遇。包括用车、住房、医疗。这种福利的最大特点是，强势者初始分配占了一次便宜，二次分配再占一次便宜，弱势者初始分配受损失，二次分配再受损失。这是福利反向调节，这种国家面临的不是高福利与低福利的问题，而是“负福利”的问题。

假如福利有平等的功能，在最差的情况下平等功能等于0，是“零福利”，即自由放任。但负福利国家是扩大不平等，岂止零福利而已。自古以来，这些国家的强势者就主要不是靠初始分配，而是靠特权“待遇”来显示地位的。历史上，谁知道皇帝领多少工资？皇帝往往根本无所谓工资，在“初始分配”上他与乞丐几乎是“平等”的。但乞丐饿死没人管，而皇上“从摇篮到坟墓”都狂吃国家的，还包三宫六院，享受“供给制”下的奢侈生活。皇上还发福利，当然是论功行赏，先发给一定级别的权贵。

奥巴马上台后就要搞医改，很多人批评美国医疗，这么富的国家还是有人看不起病。但在美国谁看不起病？是穷人吗？不是。美国是低福利国家，覆盖面很窄，按现在看到的数字（各州情况不一样），美国联邦财政提供的福利性医疗保险覆盖面只有18%，有些州还有州提供的。这18%主要包括两个项目：一个医疗保险，这个项目标准是对65岁以上的老人全部负责；另外一个是医疗补贴，专门针对贫困线以下的穷人，其他人国家基本不管。

欧洲国家不一样。比如英国不仅国民全覆盖，学生在英国待半年以上就可享有。而美国没有，所以多数人只能买商业性医疗保险，但比较贵。如果有些人仗着身体好不买医疗保险，一旦有病去看医生，的确是奇贵，以致有人看不起病。但这些人不是美国最弱势的群体，而是中下阶层。这些人没穷到可以享受国家医疗福利的地步，又不愿买商业保险。

奥巴马推行医改，要赢得多数人支持不是很容易。富人不愿，因为从他们口袋里掏钱，富人也没有看不起病的问题。美国穷人也不愿意，因为那18%的人已经有了保障，他们也不需要什么医改。只有中下阶层是奥巴马医改的支持者。

第三，既然民主国家的福利是国民要求政府提供的服务，这种福利就显然是公民的权利、政府的责任，而不能反过来变成是政府的权力、公民的责任。似乎类似的事，如果是老百姓要求于政府那就是福利，假如是政府强加于百姓，那就不是了——当然，不是说政府不能要求于百姓，只是这种事不能叫福利而已。

例如同样是老百姓干活儿，如果是老百姓要求政府保障就业、搞培训、增加岗位等等，当然带有福利含义。但官家抓老百姓去干活，就像秦始皇把孟姜女老公抓去修长城，那就不是福利了。穷人要求政府以廉租房与福利公屋来改造“贫民窟”，那是福利，而政府用铁腕“城管”拆掉穷人的“违章建筑”并赶走穷人来“消灭贫民窟”就不是。“想来就来，想走就走”的流浪者救济是福利，强制性抓捕流浪汉的“收容遣送法”就不是。国家承担责任提供养老保险是福利，国家把农民束缚在土地上令其自耕终老而不许留在城里“给政府添麻烦”就不是。

以上三条归根结底，福利国家首先必须是民主国家。而反过来讲，争取福利问责就是通向宪政民主的一条重要道路。改变我们的福利观念，从“感恩型福利观”走向“问责型福利观”，这对我们走向宪政民主非常重要。

买多少菜给多少钱

有人把福利国家和专制主义混为一谈，或者说搞福利会导致专制，或者说不专制就会失去福利。两者似乎一“右”一“左”，其实作用却是一样的。

而我们知道所谓宪政机制，实际上就是通过限权问责而实现权责对应的机制。

在权大责小的旧体制下，“为福利而问责”与“为自由而限权”实际上是从两个方面在向宪政走近，其意义决不下于扩大直接选举等等。在权力不受制约、责任不可追问的情况下，走向宪政得通过制度上的改变，但首先要有观念上的改变，要在每件事情上为自由而限权，为福利而问责。

宪政制度是统治者和被统治者之间关于权力和责任的契约，在宪政条件下统治者和被统治者之间的关系就像我和保姆之间的契约，我希望他买多少菜就给他多少钱。

当然，我家两口子对此会有分歧：太太要求保姆多买点菜，因此要多交给他钱。而先生不愿让他处置这么多钱，也就不能要求他买太多的菜。那么保姆怎么办？等你们吵出个结果来，给多少钱我买多少菜就是了。

国家也是一样，有人愿要大政府，要求它多服务，就愿意多授它一点权力；有些人愿意要更多自由，不愿给它太大权力，也不能要它承担太多责任。高税收高福利或低税收低福利。到底怎么办？竞选出个结果，谁赢就照谁的办就是。这是一种制度安排。与之相对的非宪政制度，或者说是专制制度则相反，权力不受限，统治者想横征暴敛就可横征暴敛，责任不可问，皇上给你点福利你就得感谢，不给你不能问他要。

问题在于怎么才能走出这种状态呢？

很多人说，宪政制度是一种财政体制，财政公开、预算透明，这是渐进民主。可政府凭什么愿意搞预算公开？动力从何而来？从宪政制度的历史看，从最早英国、法国出现宪政一直到后来的波兰、匈牙利率先走出铁幕，有个共同点：这些国家都是被赤字逼出宪政的。政府在什么条件下愿意向公众晾账本？如果想收多少钱就收多少，想不给你就不给你，钱都留下我自己花，他愿意晾账本吗？不可能。只有在一种情况下他会主动晾：他向你收钱，你大声埋怨，使他收不到多少钱，你又逼他花很多钱，必须从摇篮到坟墓都负责。这样两头逼，总有一天他受不了就会晾出账本。

有人说高福利国家不好，老百姓对政府的要求太高等等。他们的确是有这个问题。但是限制责任的前提是限制权力，权力无限责任就该无限。一个经济自由主义者，在宪政体制下，不应提出从摇篮到坟墓都要国家负责，但在非宪政国家就可以提出这样的要求。同样，一个社会主义者在宪政国家可以为了搞福利支持高税收，但在非宪政国家他能支持皇上横征暴敛吗？笑话！你去看看19世纪欧洲非宪政国家与向宪政过渡中国家的社会主义者，他们抗议高税收比自由主义还积极！自由主义者最核心的观念是权责对应：不要求你负那么大的责任，前提是不希望你有那么大的权力。社会主义者对这个核心观念并无不同，只是推出的诉求相反：给你多授点权，前提是我要更严厉地向你问责。

很多国家在走向民主化过程中，启蒙的作用并不像想象的那么大。英国、法国最早出现宪政，不是因为启蒙思想家写了很多文章，而是皇上需要很多钱，财政亏空一塌糊涂，实在没办法让老百姓纳税，不得不开国会跟纳税人商量，在时而暴烈时而温和的讨价还价中，宪政就出来了。东欧也一样，波兰、匈牙利率先走向宪政，共同的特点是这两国的赤字在东欧最高，非常重要的杠杆是老百姓对政府实行福利问责，政府必须提供这、提供那，提供了不感谢，不提供就抗议。

福利要求的力量

现在有人常把宪政民主和自由主义相联系，如果这里说的是政治自由主义，那么问题不大，因为所谓政治自由主义其实就是主张宪政民主，民主社会主义者在政治上也属于政治自由主义者。但是，“经济自由主义”也就是市场自由竞争、国家不干预的思想，却并非宪政民主体制在经济上的等值对应物。尽管这种思想因其在逻辑上的限权取向，应该属于推动宪政的一翼，但却因缺乏问责取向而需要另一翼的互补，这另一翼就是民主社会主义或称社会民主主义。

事实上，几乎所有典型的宪政国家都是这两翼共同的舞台，当然也是两者博弈和互渗的场所，却没有一个宪政国家是只有“自由放任”论者唱独角戏的。已有的宪政平台是如此，这一平台的建立同样是两者共同之功。过去的论者探讨东欧转轨的成就，政治上多强调政治自由主义对民主化的作用，经济上多强调“经济自由主义”对市场化的作用。而对于社会民主主义只是肯定其政治自由主义倾向对宪政的作用，对其经济上的福利问责主张推动宪政进程的重要性，则很少提及。这是很大的缺陷。

甚至可以说，至少在东欧民主化的几个先行国家（现已加入欧盟的波、捷、匈和前东德），福利问责的社会民主思想对于宪政民主的推动力甚至大于经济自由主义。欧洲国家在二战前有过社会民主党执政的时代，比如捷克、东德、波兰这样的国家都有过社会党执政，那个时候老百姓就有了一种社会主义观念：政府是为我们服务的，提供福利理所当然，给了不用谢，不给可以要。

现在很多人讲福利国家是左派思想，不应该有，老百姓就该不找市长找市场，就应自生自灭。如果这样，东欧国家不可能有民主制度。民主制度就是问责问出来的。

在东欧，民众的限权问责在经济上表现为，向我横征暴敛我抗议，向你要公共服务理直气壮，而且公共服务越要越厉害。那时的波兰人既没有主张私有化，也没有主张市场经济，而是不断向政府进行福利问责，市场上没肉，就抗议为什么没有了，肉的价格高了抗议价格为什么高了。1956年的波兹南事件后，波兰民众一直对政府进行福利问责。政府不断讲，老百姓应该知道政府的苦衷，应该懂得不找市长找市场。

不断问责造成一个现象：赤字越来越高。高到波兰不可能有余钱供养贪官污吏，因此那些人就觉得当官太没意思，整天被老百姓追在后面找麻烦，自己捞不到任何好处。

波兰从1980年雅罗谢维奇总理在问责声中辞职后，就没有一个稳定的内阁，9年间换了7个总理，从雅罗谢维奇、巴比乌赫、平科夫斯基、雅鲁泽尔斯基、梅斯内尔、拉科夫斯基到基什查克。人人无心恋栈，“圆桌会议”的出现也就顺理成章了。谈判是被逼出来的，这时财政公开、预算透明不要求也有了，因为统治者比你更着急财政公开，急不可待地给你晾账本：“只有这么一点钱，你的要求满足不了，要么你给我多一点，要么不要向我要那么多。”那时候不但有了财政公开、预算透明，而且我敢说那时的财政公开、预算透明是真的。

漫天要价，就地还钱

话说回来，如果老百姓问责惯了，民主化以后怎么办？民主化以后老百姓仍然要求福利无穷大，就变成希腊那样，就会出现财政不可持续的福利病。

但这些国家都有个非常有趣的现象：宪政前老百姓的福利诉求没有边际，可以从摇篮问责到坟墓。一旦实行了宪政，老百姓就变得很自觉，开圆桌会议，政府跟你讨论，你给多少权力替你承担多少责任，这时社会有不同的声音，有人说“我愿当奴才，只要有低价的肉吃”，有人说“我上台物价肯定要涨，肯定不能保你那么多，但条件是可以给你自由。”在多种权力、责任的契约组合中，老百姓既然作出了某种选择，当然就会遵守契约。

于是，正如当年英法国王征税，国民以“无代表不纳税”相抗拒，但宪政后民选国会征税更多，国民却乐于缴纳一样，东欧的宪政也使国民痛快地撤销了福利上的漫天要价。波兰圆桌会议后，国民的“过度福利”病一下就消除了，以前肉价上涨30%就上街，1990年后上涨500%也是理所当然，原因就是有了一个权责对应的契约，政府和百姓只能签订一个权责对应的契约。

既要马儿跑又要马儿不吃草是做不到的，但相反的现象经常发生，即马儿既要吃山珍海味但又不肯跑。这种情况怎么办？两种诉求都可以提，而且应该提：第一抗议你吃那么多山珍海味，第二逼得你不能不跑。而两种诉求的“契约前”形式，恰恰就是“既要马儿跑，又要马儿不吃草”。

促使双方走向契约的谈判过程，通常都会是一个“漫天要价施加压力、就地还钱达成妥协”的过程。既要马儿跑又要马儿不吃草，实际上做不到，可以做到的是迫使这匹马要跟你谈它吃多少草，就跑多少路。但在达成妥协之前当然是可以漫天要价的。这与契约达成后的过分需索是两回事。

今天的希腊人糟就糟在，他们在宪政完成38年后真的追求起“既要马儿跑又要马儿不吃草”这个不可能的结果，而昨天的波兰人高就高在宪政之前他们进行了“既要马儿跑又要马儿不吃草”的漫天要价。没有一个合理的要价策略，不提出这个要价，就没有还价的空间。这完全是渐进的、和平的改革，和任何暴力没有关系。如果最后就吃多少草跑多少路的问题达成契约，那就是宪政成型的一天了。