马亮:中国距离法治有多遥远


中共四中全会的召开,显著提升中国各级政府和各界人士对依法治国的重视程度,并有助于加快中国法治进程的推进。但是笔者以为,中国要依法治国,需要破解六大问题。只有如此,才可以确立法律的威严性、明确司法机构的独立性、强化执法队伍的专业性,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

首先,有法不依,使法律的威严被打破。早在2011年,时任全国人大常委会委员长吴邦国就指出,中国特色社会主义法律体系已形成并基本健全。作为成文法的国家,中国各级人大和政府机构制订了形形色色的法律、法规和规章制度,已远非过去“无法可依”的情况所能比。但是,它们中有许多条款长期停留在纸面上,并没有得到真正执行。

以“中国式过马路”为例,尽管有关道路交通安全的法规对此有明文规定,各地也推行了具体的惩罚措施,但却收效甚微。民众认为法不责众,轻视乃至忽视法律的威严性,以致有法不依成为常态,法律往往成为一纸空文。这种社会文化长期积淀,使人们会认为遵循法律是无能的表现,而违反法律而不受惩罚才是本事。

其次,执法不严,执法者的自由裁量权很大,为徇私枉法创造了机会、提供了空间。为了满足各种情况的需求,法律条款往往规定得较为宽泛或语焉不详,使执法者不得不凭借经验或主观臆断,去裁量执法标准。在中国这样一个典型的关系型社会,“搞关系”可以通融执法者,可以润滑执法关系,但却危害了法律的惩戒力。

一些中国人常常想当然地认为,如果自己犯法,执法部门可以法外开恩。“酒驾入刑”以后,交通管理部门对酒后驾车的惩罚从严从紧并制度化,使整个社会形成一种抵制酒驾的强大文化基础。酒驾入刑的有效执行,说明许多法律法规其实完全可以达到执法必严。

再次,违法不究,一些违法者逍遥法外,使人们对法律的约束力和惩戒力失去信心。各类案件的破案率连年偏低,使许多人抱有侥幸心理并期望成为“漏网之鱼”,也使人们对法律能否威慑违反者产生怀疑。一些官员在被问责或“落马”以后,又悄然异地任职,或很快获得保外就医的资格,免除牢狱之灾,也打破了人们对“法律面前人人平等”的信念。凡此种种,都会导致“破窗效应”,使法律对人们的规范力度弱化。

执法队伍的专业化与职业化问题能否解决,也决定着中国能否稳妥地推进和实现法治。在谈论法官的独立性之前,我们首先需要强化执法者的专业性和职业性。否则,没有规范的司法人员,即便获得了独立和自由,也可能成为“脱缰野马”而难以驾驭。例如,作为一项政治任务,各级司法机构不得不承接转业军人的就业安置,执法队伍的职业化长期得不到提升。在《送法下乡》一书中,朱苏力对此有比较精辟的论述。此外,周永康执掌政法委期间,导致执法队伍的腐败问题滋生,动摇了许多司法人员的职业道德规范。与此同时,律师的地位与专业化也有待提升,以适应法治的需要。

此外,传统法律习惯与现代法律规范的接续问题,也应引起足够的关注。在遇到同政府发生的纠纷时,为什么老百姓相信信访而不信法?在纠纷解决时,为什么人们会先诉诸法外途径而非法律途径?显然,成熟的法律文化的建立有待时日。更为重要的是,法治的建立并非另起炉灶或推倒重来,而是应将中国传统的法律习惯,同现代的法律规范有机结合。比如,情、理、法三者能否实现某种程度上的统一,往往是人们衡量法律是否公正和有效的重要依据。法治的推进也并不排斥其他途径的共存、共演与共生,以形成一个多元、动态和融合的法治生态系统。

最后,执政党与法律之间、政府与司法之间的关系如何维持和调整,可能是最根本也最难以突破的重大课题。党在先还是法在前,这个问题如不去面对或解决,上述其他问题都很难触动并解决。反之,如果这个问题得到了解决,其他问题都可以迎刃而解。此外,法院、检察院同地方政府的关系,也有待详加梳理和调整。例如,许多地方的司法机构,往往同行政机构同结构和同编制的管理,导致司法人员队伍无法适应经济发展和人口流动的影响。

作者为南洋理工大学南洋公共管理研究生院研究员

(据:联合早报)

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