法治和善治需要開放試錯

十八屆三中全會提出要實現國家治理體系的現代化,十八屆四中全會的主題又確定為依法治國或者法治。國家治理體系的現代化必然要體現在法治和善治。現代國家被視為一種公民共同體,其最終治理目標是實現善治(good governance)。善治是在法治的框架內實施。善治的標準包括:合法性、開放性、責任性、回應性、參與性、協商性、有效性、公正性、穩定性等。

十八屆四中全會上強調的“依法治國”這個主題詞很好,但是“依法治國”不等於法治和善治。存在兩種依法治國:一種是法治基礎上的依法治國,另一種是在人治基礎上的依法治國。在前一情況下,國家的治理要體現諾貝爾經濟學獎得主哈耶克所主張的“法律下的自由”原則;在後一情況下,人治因素可以通過寫入法律來實施。

四中全會也強調了,堅持依法治國首先要堅持“依憲治國”。這同樣是振奮人心的消息。但是依憲治國也與依法治國一樣,存在兩種可能性:其一是法治基礎上的依憲治國,其二是人治基礎上的依憲治國。依憲治國、實施憲法是共和國歷史上了不起的決策。盡管當前的憲法條文中納入了最為美好的種種字眼和規定,但是也存在一些觸目驚心的條文,與法治理念似乎格格不入。但是,如果本著一種開放試錯的態度去依憲治國、實施憲法,那麽憲法條文裡面的矛盾之處可以通過根據法治原則對這些條文加以修憲調停和平衡來消除。

在《通往奴役之路》中,哈耶克指出,法治是指政府在一切行動中都受制於事前規定並宣佈的規則的約束,這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力,和根據對此的瞭解計劃它自己的個人事務。他提出,法治的基本點是:留給執掌強制權力的執行機構的行動自由,應當減少到最低限度。很顯然,法治作為“法律的治理”,必然對人的行為構成一定的約束。

這里讓我們想到了周永康、李東生之流,中國的法律正在對這些特權者的行為構成約束。這說明,雖然我們還在還離法治甚遠,但是我們有幸正處在法治化的道路上。

中國大量的公共政策決策及其實施機制本身是國家治理體系的重要組成部分。兩者都要體現基於法治的善治。這符合制度經濟學理論的要求。根據諾貝爾經濟學獎得主、制度經濟學家道格拉斯·諾思的看法,制度包括正式制度、非正式制度與實施機制三者都會影響治理的績效。其中公共政策決策機制由涉及決策的眾多正式制度組成,非正式制度則是涉及決策的文化與意識形態等非正規約束,決策實施機制則包括一些保障關系制度實施的機制。從長期看,面向善治的公共政策決策及其實施機制,其演化必然體現為一種開放試錯的過程。而且,其背後需要一種授能型非正式制度來支撐。這種非正式制度就是法治文化。這種文化需要習得,也需要培養。

中國還在決定和討論如何實現治理體系現代化的階段。這種決定和討論至關重要。“千里之行,始於足下”。實現善治就需要起於這種決定和討論。十八屆四中全會會議剛剛結束,對當前我國積存下來的人治問題提出了多項改革舉措。比如,全會提出,要健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。全會還提出,要優化司法職權配置,推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點,最高人民法院設立巡迴法庭,探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這些均是可圈可點的舉措。但是,正如諾斯的制度經濟學思想所提示的那樣,是否能夠有效實現善治,不僅需要看是否有效建立這些正式制度,還要看是否存在有效的實施機制。而且為了更好地推行這些正式制度和實施機制,還需要有法治文化作為非正式制度來提供支持。

恰恰是由於沒有實現善治,中國的公共政策決策雖然在改革開放以來總體上有了較大的改進,但還不符合上述善治標準,總體上沒有形成一種開放試錯的過程,離善治的要求時近時遠,此進彼退,使得民眾對改革前景缺乏穩定預期。這是十八屆三中全會之前一些企業家手持護照和機票準備隨時走人閃退的原因,也是許多國人現階段對中國往何處去表示迷茫的原因。這些失望者的感知並不一定都是正確的,這是因為人們對善治的要求存在一種只進不退的“棘輪效應”。即便上一階段的善治程度在提高,國人一般不會停留於上一階段的效用滿足,會在下一階段提出更高的善治要求,以求滿足哪怕是同等程度的效用。其實,“中國夢”的願景還是比較清晰的。“中國夢”是每個中國人的夢,但是要實現“中國夢”,道路應該是漫長的,前途應該是光明的。而且,實現“中國夢”非依賴善治不可。

在公共政策決策咨詢上,非常有必要形成一種多元互動局面。各種政府和民間的智庫都應該參與其中。政府更需要從民間獨立智庫採購決策咨詢“產品”。

一些民間智庫,比如天則經濟研究所,一直來在公共政策領域有著廣泛的研究,並不斷提出了自身的獨立見解與解決方案。天則所2011年的國企改革研究報告就引起了政府和社會各界的廣泛關註,獲得了廣泛的好評。根據這份報告,國有工業企業從2001-2009年事實上是虧損的:雖然其賬面利潤很高,但是這些企業以低價或者免費方式獲得各種原材料、土地和資源,以比民營企業更低的利息獲得貸款,繳納更低的稅收,獲得更多的財政補貼,而這些多收少支的部分合計總額超過了其賬面理論。

另外,即便政府不向民間智庫採購公共政策決策咨詢“產品”。民間智庫也可以自行籌資推出“轉型指南”之類的指引性報告,為國內決策者、決策咨詢者和民眾提供一些公共政策的制定和實施提供一些實用的指南,以推進我國公共政策制度和實施的現代化。這些指南不一定正確,不同的智庫側重點和觀點不一定相同。但是在各級人大的決策權力擴大之後,恰恰是不同的“轉型指南”方案可以為有效決策提供智識基礎。這些“轉型指南”應該凝結古今中外對有關公共政策領域如何實現善治的智識和思想,體現人類智慧的結晶,同時要考慮中國國情的具體特點。這些指南需要具有易讀性、實用性、可操作性和前瞻性,但不做理論論證。這些論證一般是在文本之後,而不是文本本體。在這方面,美國加圖研究所的《決策者手冊》就是一個很好的範例。該手冊完全符合上述要求,在每項公共政策指引之後均附有一個推薦參考文獻目錄,供讀者自行參考。可以說,沒有多元化的決策咨詢,就沒有法治和善治的基礎。決策者需要以此為鑒。

(註:本文僅代表作者個人觀點,本文責編 霍默靜 mojing.huo@ftchinese.com

(據英國《金融時報》,天則經濟研究所副所長 馮興元 )

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