徐昕 :“司法獨立”依法治國之關鍵

十八屆四中全會以「依法治國」為主要議題,在中國共產黨的歷史上尚屬首次。據官方媒體報道,四中全會可能涉及實質性議題,包括:如何改革黨的領導方式和執政方式;如何構建違憲監督機制、維護憲法法律權威;怎樣形成制度反腐機制等。

其中,最關鍵的,當然是完善黨對司法的領導。在黨與司法的關係上,我一直呼籲,首先回到1979年64號文件《中共中央關於堅決保證刑法、刑訴法切實實施的指示》。該文件首次提出「社會主義法治」的概念,首次明確了法律、司法權威與黨的領導的關係,首次提出取消黨委批案制,在理論上實現了黨對司法工作領導方式的轉變,對於中國法治建設具有里程碑式的意義。可惜此後數十年,法治建設並未朝着這個方向運行。十八屆三中全會《決定》在法治建設邁出較大步伐,但總體上只是一個過渡性方案,沒有確立司法獨立,沒有直面黨與司法的關係,只是重申堅持黨的領導,而沒有提出如何更好地完善黨的領導。

憲法監督是另一關鍵。中國改革,須凝聚共識。時至今日,任何實質性改革,都不可能脫離政改單獨推進。政改的切入點應優先考慮法治改革,因為法治改革最容易達成共識、成本最低、最安全、風險最小、最可能避免動蕩。法治改革當以司法改革為核心,以憲法共識為前提。憲法共識的落腳點,是落實憲法第5條違憲必究條款。因此,必須建立違憲審查機制。長遠而言,應建立憲法法院,或憲法委員會。當下,可行的方案是將全國人大常委會的立法合法性審查機製做實。現行法律已經規定公民可依《憲法》第41條、《立法法》第90條向全國人大常委會上書,提出對立法進行合法性審查,但這項重要制度長期被虛置。應該成立專門機構,規定具體的審查程序,擴大申請主體,法院亦有權就審判中涉及的立法合法性問題申請審查,明確答覆的期間和方式,規定救濟機制。同時,作為憲法共識的重要一環,應明確肯定社會主義憲政。

制度反腐機制,即法治與反腐相結合的議題,強調四點:第一,實行官員財產公開制度。官員財產公開是各國的通行作法,目前全球至少有137個國家在執行官員財產公開的規定,中國的香港、澳門、台灣亦施行官員財產公開制度。考慮到反腐是一場「自我革命」,除一定程度上技術性地對腐敗「原罪」既往不咎,可從新任領導幹部開始實行財產公開,從廳以下幹部開始公開。第二,整合現有的反腐機構,考慮借鑒香港的經驗,分離檢察機關的反腐職能,與中國特色的紀委整合,建立獨立、統一的廉政公署。廉政公署全權負責一切反貪事項,依法獨立行使調查權,不受任何組織和個人干預。第三,與獨立反腐機構的建立相配合,促進紀委「雙規」的法治化,依法反腐,而非依黨紀反腐。第四,保障言論自由,激勵民間反腐。

上述三個關鍵彙集起來,都指向司法獨立原則。司法獨立是司法有效運作的必要條件,實現司法公正的前提和保障。司法獨立是法治的基本準則,是常識,是底線,不可迴避,不可再退。司法獨立程度的高低衡量一國的法治水平。司法獨立也為諸多國際文件明文規定。1982年國際律師協會《司法獨立最低標準》、1983年世界司法獨立第一次會議通過的《司法獨立世界宣言》、1985年聯合國《關於司法機關獨立的基本原則》、1998年10月中國簽署的《公民權利和政治權利國際公約》等國際文件,都對司法獨立提出了明確要求。

司法獨立並非資本主義特有的法治理念。馬克思曾指出:「法官除了法律就沒有別的上司。……獨立的法官既不屬於我,也不屬於政府。」歷史上,許多社會主義國家確認了司法獨立原則。例如,1936年蘇聯憲法第112條規定:「審判員和陪審員獨立行使職權,只服從法律」。1960年捷克憲法規定:「經選舉產生的獨立的人民法院行使捷克斯洛伐克或其社會主義共和國審判權」。1963年民主德國憲法要求:「審判員、陪審員和社會法庭成員審判獨立,僅受德意志民主共和國憲法、法律和其他法規約束。」波蘭社會主義時期的憲法和法律反覆強調:法官獨立審判,不受干涉。

十八屆三中全會《決定》通過後,新一輪司法改革方案緊鑼密鼓地籌備,均指向司法去地方化、去行政化的改革道路,力圖提升司法的獨立性,但進行得並不順利。很大原因在於《決定》部分觸及深層次的司法體制改革,涉及利益格局的調整,改革面臨阻力、存在分歧。來自地方黨政司法部門的不配合,將成為落實《決定》所面臨的最大挑戰。

司法獨立的關鍵正在於理清司法與黨的關係。黨對司法的領導體現為政治、思想和組織領導;但黨不干預個案,應成為基本原則。正如1979年64號文明確指出,「黨對司法工作的領導,主要是方針、政策的領導。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法,不按法律規定辦事,包攬司法行政事務的習慣和作法。」「加強黨對司法工作的領導,最重要的一條,就是切實保證法律的實施,充分發揮司法機關的作用,切實保證人民檢察院獨立行使檢察權,人民法院獨立行使審判權,使之不受其他行政機關、團體和個人的干涉。國家法律是黨領導制定的,司法機關是黨領導建立的,任何人不尊重法律和司法機關的職權,這首先就是損害黨的領導和黨的威信。黨委與司法機關各有專責,不能互相代替,不應互相混淆。為此,中央決定取消各級黨委審批案件的制度。」

黨毫無必要干預個案,因為管得太細,容易只見樹木不見森林,容易被捲入而導致成為一方「當事人」,因為干預個案將帶來責任,製造腐敗,倘若干預錯誤,將嚴重損害黨的權威。實際上,司法獨立有利於改善黨的領導。司法為糾紛解決和社會正義提供最後一道防線,為黨分憂分責,為社會確立規則,實現社會的長治久安和黨的根本利益,從而更好地堅持黨的領導。司法的被動性和保守性也確保司法獨立無損於黨的領導。改善黨的領導,才是真正堅持黨的領導。

徐昕為北京理工大學法學院教授。

(據紐約時報)
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