司法改革:法官谁来选,怎么选

2014-09-25 任重远 法影斑斓

 

记者 | 任重远

受访者 | 傅郁林(北京大学法学院教授)、何海波(清华大学法学院教授)

 

南方周末记者获悉,继2014年6月上海市的司法改革方案率先得到中央批准之后,广东、湖北、吉林、青海、海南等其他五省试点的方案目前也已完成,并提交中央政法委。

 

接近中央司改办的人士告诉南方周末记者,包括人财物统管、法官遴选委员会如何运行在内的很多改革细节,目前都未结束讨论。

 

此轮司法改革,中国将推进法官的精英化,这意味着近20万的法官队伍将大大压缩。谁来主导法官遴选,门槛怎么设,法律界尤其关注。

 

就法官员额制及遴选制度,南方周末特邀两位长期关注司法改革的法学教授,北京大学法学院教授傅郁林和清华大学法学院教授何海波进行对谈。

 

法院应减少与审判无关职能

 

南方周末:距十八届三中全会确定本轮司法改革的方向已将近一年。目前改革推进到哪一步了?

 

傅郁林:这一轮司法改革,几个重要文件包括最高法的四五改革纲要,费了那么大精力做出来了,却没有公布全文。我也只能根据现有的信息,谈一点儿自己的观感。

 

总体来看,改革推进的速度比我想象中快得多。员额制、省级统管等问题几乎尚未展开讨论,没想到一下子全推出来了。

 

本来试点的目的,就是试验、讨论、修正、推广、调适……但现在的状况是,有局部经验也有智慧的人却无法了解整体信息和宏观动态;而视野开阔、有远见和创新思维的人又不了解具体情况,也很难帮上忙。

 

所以我担心,如果上面还没有形成一个相对成熟的方案甚至是清晰的思路,就开始在行动上推进,结果就会更依赖地方法院自己,在很大程度上受地方政法委的控制。有些人本来就是改革的对象,由他们来落实改革方案尚且障碍重重,如果由他们来设计改革方案,结果可想而知。还是需要顶层设计。

 

何海波:司法改革的方向中央虽然已经定了,但很多具体问题还有待研究。中国很大很复杂,地方和地方之间有很多差异,需要充分交流信息。希望这些问题能够得到公开、广泛的讨论,尽量集思广益,形成共识。不能关起门来搞改革,也不能在人心惶惶中推行改革。

 

南方周末:现在公开的材料中,上海的方案比较具体。南方周末曾报道,不少年轻法官担心改革造成“逆淘汰”。不知道你们还听到哪些意见?

 

傅郁林:上海方案肯定不是一个可被广泛复制的版本。一定要考虑发达地区和欠发达地区之间、各级法院之间的案件特点,根据对专业化程度的需求确立比例。比如法官员额被压在40%以下,在基层法院就不合适。因为中国缺乏治安法院(不计入司法体系)对大量小额案件的分流,普通法院中需要行使审判权的小额和简易案件与需要辅助人员进行审前准备的复杂案件之间的比例就全然不同,与此相应,法官和司法辅助人员的比例也要有明显差异。

 

现在一些地方将资历较浅的法官或助理法官变成法官助理,享有审判权的审判人员就变成了没有审判权的司法辅助人员。这样的身份变化不只是涉及面子和利益,挫伤年轻法官的积极性,也会造成更为普遍的“审者不判、判者不审”,因为如果法官人数不够,就会把一部分审判事务(而不只是辅助事务)交给没有审判权的法官助理去做。

 

目前员额制严重变形还有一个体制性的原因,就是法院的功能定位并未改变。员额制改革的初衷是解放生产力,通过将现在司法人员分类为法官、司法辅助人员及司法行政人员,待遇逐次递减,来将存量中的优秀人才资源导向审判一线,压缩与审判无关的综合部门人员。划线标准不是个人的能力或审判职称,而是以其所在部门的职能。但目前一些改革只是把那些仍在综合职能部门的人,变身为法官(审判委员会专职委员)或司法辅助人员,却(依然)没有从事一线审判工作,因为法院仍然需要应对大量审判以外的任务,比如宣传、总结、调研、案例报送、审判管理、质量评查、统计分析等“司法辅助事务”。这些人许多都是专业精英。结果法官更少了,司法辅助人员却并没到审判一线。这种做法应该明令禁止。

 

专业性是好法官的核心标准

 

南方周末:员额制应该是法官重新选任的契机,通过改革选出真正优秀的法官,不能变成对既得利益的固化。那么法官遴选应是怎样的标准?

 

何海波:衡量一个好法官,最关键的考量因素是判案公正、高明,还是最能苦口婆心地做调解?这两者的导向是不一样的。我有一个学生梳理过《人民法院报》在一年多时间内宣传报道“好法官”的文章。他发现,主流媒体所塑造的“好法官”的典型特征是:有爱心、有耐心、能吃苦,深入群众,擅长调解。文章颂扬的往往是他们的谦虚谨慎、任劳任怨,到田间地头搞普法、做调研,甚至帮人家做家务、干农活,节假日加班加点,最后累倒在案头上。再看看每年的“十佳法官”,到底有多少是因为做出了一个个让人信服的创造性判决,确立了某个领域的规则,产生广泛影响,所以当选的?我看到的非常少。

 

从这个角度讲,法官的遴选标准对于司法的正确导向,非常重要。

 

傅郁林:法官的道德操守,包括任劳任怨这样的品质,也是非常重要的。但应该有一种合乎司法规律的标准和程序,比如通过公示程序剔除那些“带病上岗”的法官。现在的程序一般就是单位推荐、组织部门考核、人大任命,基本是把他看做一般的干部,和公务员的选择没有太多区别。

 

设立法官遴选委员会之后,法官的专业性会成为核心的考核标准。这是在公开的文件中多次明确提到的。将来遴选委员会要承担两项任务,一是初任法官的遴选,比如原来的法官助理,谁能成为法官;二是法官的晋升遴选,以后法官都要从基层产生,再逐步晋升到中级法院、高级法院,乃至最高法院。

 

南方周末:遴选委员会设在哪里比较合适?据说政法委和省级法院的可能性比较大?

 

傅郁林:我了解到的消息是,这两种情况同时存在。现在六个试点省(市)委政法委报送的方案中,除了上海由高院主导外,其他五省的方案(尚未批准),要么由政法委书记担任遴选委员会主任,要么办事机构设在政法委,总之均由省委政法委主导。

 

最合理的安排是设在省级人大,但据说因为缺乏制度上的安排,目前人大不愿意接手。我觉得这倒不是问题,如果依据宪法和法律本来就是人大的职责,那就必须行使。所以说这种重大问题应当通过顶层设计来解决。应当从宪法和法律的层面去构建具体方案,否则宁可不要那么着急。如果不能设在人大,至少也要从遴选委员会的专业性定位目标出发。最不恰当的安排是放在政法委。

 

何海波:如果我们能够通过具体的制度设计,保证遴选委员会的独立性和公正性,那么,它设在哪里可能关系就没那么大。关键是要压缩人为操控的空间,防止它成为一个摆设。

 

遴选委员会要超脱、独立

 

南方周末:如何保障遴选委员会的独立和公正?

 

傅郁林:首先它的成员必须都是以个人身份参加的法律专家。成员可以分别来自各级法院、法学界、律师界、人大和检察系统。但他们不是这些部门的代表,一经选出,就是以独立的个人身份发表意见。代表性的问题可以通过席位的比例来解决,比如委员应当以法院系统为主,且必须有足够的席位是来自下级法院特别是基层法院的成员。

 

遴选委员会可以有一个秘书处或办公室,但只负责日常联络工作,决定权掌握在兼职的、随机组成的委员们那里。委员们之间没有一种长期的关系,就会增加勾兑成本,打招呼都不那么容易开口。

 

每届委员的随机性与委员会的非常设性同样重要。委员可以组成一个专家库,每次遴选法官时,从专家库里随机选出一个遴选小组,保证一定的流动性。专家库的规模要几倍于遴选小组,事先不知道谁来具体参与。

 

遴选组的规模也很重要,最好是十几个人。有人专门研究过,九人至十五人单数比较合适,太少了没有充分的代表性,再多了没法进行实质性的讨论和集体决策。

 

何海波:我只能猜想。法官员额制刚实施的时候,法官选任的工作量可能比较大,选任程序也可能比较特别。员额制落实到位以后,粗略估算,一个省的法官规模大概也就几百到几千人之间(人口大省都不一定会上万)。全省每年需要遴选的法官一般也就几十、上百人,最多也不会超过300人。因为只有法官退休、转岗或者因为其他原因离开后,才有新的位置腾出来。这样的工作量,一个全省统一的遴选委员会、一些兼职的委员也是能够搞定的。

 

南方周末:具体的遴选程序和标准有哪些?

 

何海波:我设想的基本程序是这样的:法官职位出现空缺之后,遴选机构应当公示,说明职位所需的基本条件。申请人应提交各种材料,包括工作经历和工作业绩证明。最主要的是法官平时的工作表现,这就需要建立一个合理的日常工作考评机制。遴选委员会应当组织面谈,并作出决定。

 

遴选委员会遴选出的法官,将按法定程序提请人大任命。根据人财物省级统管的精神,似应由省级人大或其常委会通过。

 

遴选委员会遴选后、提请人大任命前,拟任法官名单应当公示,接受社会监督。这个时间应该足够长。对于拟任法官的质疑和控告,必须有一个法定机构按照法定的程序和标准来受理,并给一个说法。既要防止带病提拔,也不能抓住一点无法辩白的小问题就把他否决了。

 

傅郁林:法官助理或下级法官申请的时候,所在法院的推荐函可以具备相当的权重。选拔的标准,根据各级法院的不同情况可以给予不同要素以不同的权重。比如越往高级法院,对专业化和精英化要求就更高一些,因为要通过裁判建立规则;越往基层,地方性经验和亲和性可能就相对重要,因为主要工作是解决纠纷。

 

在中国遴选法官当然不能回避“党管干部”的原则,但在制度安排上与法官的专业遴选完全可以并行不悖。比如遴选委员会提名的法官,党的组织部门也在这时进行考察,按照事先公开的标准行使否决权(须在人大表决前),但必须公开其否决的理由和所依据的事实。

 

 

本文载于9月25日《南方周末》。 关于法官遴选委员会的延伸阅读,可点击左下侧的“阅读原文”,阅读何帆的《法官遴选委员会的五个关键词》。

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