全国问责收容教育第一案:90后女生状告广东省公安厅

“警务工作秘密?”9月11日,广州90后女生赵思乐委托律师向广州市中级人民法院起诉广东省公安厅,要求广东省公安厅依法公开收容教育执行现状,广州市中级人民法院已收下起诉书。

专门针对“卖淫嫖娼人员”的收容教育在今年受到广泛关注,学者、律师和各界人士发起了多次联署要求废除收容教育相关法规。今年6月的黄海波嫖娼事件后,收容教育的合法性更受到了广泛争议。

生于1990年的赵思乐大学毕业后从事公益工作,也曾参与过相关联署,在今年4月初,她发出共320份信息公开申请,要求包括广东省在内的31省、自治区、直辖市政府和公安厅,以及国务院和公安部,公开各省和全国的收容教育执行现状。

518日,赵思乐收到广东省公安厅的答复称,现有被收教人数为“警务工作秘密”,而被收教者在所内的劳动收入数额和去向“不属于《中华人民共和国信息公开条例》第二条所指的政府信息”。广东省公安厅的答复还显示省内13个收容教育所,是已知所有省份中最多的对于赵思乐的提出的,在国务院规定的6个月到两年之间,广东省如何确定被收教者的具体收教期限的问题,省公安厅则复述国务院的规定作为回答。

除了广东,浙江、河北、河南、海南、重庆、天津、福建、陕西、甘肃、云南、新疆、黑龙江12个省级公安厅也对被收教人数以“警务工作秘密”、对被收教者劳动收入以“不属于政府信息公开范围”或“内部管理信息”为由拒绝公开。赵思乐认为上述公安厅的答复违法,因此在6月9日向13省的政府部门提起了共30份行政复议,其中针对广东省公安厅的有3份,分别涉及被收教人数、被收教者劳动收入去向和具体收教期限的决定方式。

8月28日,她收到了广东省政府的行政复议决定书,决定书中,省公安厅称曾就赵思乐的信息公开申请请示上级部门,并以“上级公安机关有关部门明确答复”内容作为答复的依据,而省政府对3份行政复议都决定“维持”省公安厅的原有答复。

不满于省政府的行政复议决定,赵思乐同时提起3个行政诉讼,要求广州市中级人民法院裁定省公安厅的3份信息公开答复违法,并要求广东省公安厅依法公开她所申请的信息。

警务工作秘密”与“内部管理信息”?

说法或来自公安部

收容教育是一项针对“卖淫嫖娼人员”的行政强制措施。1991年七届全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》,授权公安机关对卖淫嫖娼者“强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习”,并规定期限为6个月至两年,具体办法由国务院规定。1993年国务院颁布《卖淫嫖娼收容教育办法》,规定收容教育由县级公安机关决定执行,《办法》由公安部负责解释。

全国律协宪法人权委员会副主任陈有西、北京大学法学院教授张千帆、全国律协会行政法专业委员会委员袁裕来等均曾指出,全国人大《关于严禁卖淫嫖娼的决定》不是严格意义上的法律,国务院《卖淫嫖娼收容教育办法》是行政法规,因此,收容教育违背2000年颁布的《立法法》的规定:“对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律”,以及2009年颁布的《行政处罚法》的规定:“限制人身自由的行政处罚只能由法律规定”,2011年颁布的《行政强制法》的规定:“行政强制措施由法律设定”,还有“公民人身自由不受侵犯”的宪法条文。最高检察院机关报《检察日报》也刊发文章综述法律学者对收容教育制度合法性的质疑。

赵思乐发现,由于收容教育相关信息极不透明,除法理论述外,社会人士难有其他呼吁废除的事实证据。因此,她想到向各省31省及国家有关部门提交信息公开申请。她在信息公开申请中向每个被申请部门提出5个问题:辖区内现有收容教育所个数与名称;被收教男性与女性人数;被收教者的劳动收入金额和支出去向;收教期限的具体裁量标准;收教期间的收费项目和金额。

这批信息公开申请的结果是,64个被申请部门中,10个省级公安厅、9个省级政府,以及公安部未答复;320份申请中仅58份获得了有实质内容的答复,主要来自20个有答复的公安厅;22个有答复的省级政府中有13个要求向公安厅申请,其余9个政府,除重庆市政府采用了与公安厅一致的答复外,另8个以“非本机关职责范围”、“不符合申请条件”等理由拒绝公开;国务院答复称应向公安部申请。

17个答复称设有收教所的公安厅均拒绝公开辖区内的被收教人数,其中11个公安厅的理由是“警务工作秘密”6个称不属于应公开的政府信息或申请不符合规定。对于被收教者劳动生产收入,除北京市、上海市、重庆市和黑龙江省公安厅称未组织劳动生产外,其余13公安厅均不回答,其中8个以“内部管理信息”为由5个称不属于应该公开的政府信息。

海南省公安厅在答复中透露了这样一段信息:“国家公安部423日《关于对能否向社会公开收容教育所有关信息的批复》(公监管[2014]16号)‘依据《政府信息公开条例》等有关法律、法规的规定,收容教育人数属于警务工作秘密,依法不予公开;被收容教育人员劳动生产收入和支出情况属于内部管理信息,不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。’”

而在广东省政府给予赵思乐的行政复议决定书有这样两段:“被申请人(广东省公安厅)专门就申请人(赵思乐)的申请书面请示上级公安机关有关部门,上级公安机关有关部门明确答复:依据《政府信息公开条例》等有关法律、法规的规定,收容教育人数属于工作秘密,依法不予公开。”

被申请人(广东省公安厅)专门就申请人(赵思乐)的申请书面请示上级公安机关有关部门,上级公安机关有关部门明确答复:被收容教育人员劳动生产收入和支出情况属于内部管理信息,不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息,依法不予公开。”

赵思乐认为,各公安厅“警务工作秘密”和“内部管理信息”的说法,或许均出自公安部的这项批复。

然而,专业人士指出公安部的说法并不符合法律规定。在信息公开申请、复议和行政诉讼方面经验丰富的北京义派律师事务所律师王振宇说,按照《政府信息公开条例》,政府可不予公开的信息只有国家秘密、商业秘密和个人隐私三种,其中国家秘密需要依程序制定密级,而“警务工作秘密”不属于其中任何一种,因此海南省所引述的公安部说法是“既不合理也不合法的”。

对于“内部管理信息”的说法,王振宇说:“‘内部管理信息’是指内部人员的编制、奖惩等信息,但被收教者不是公安部门或收容系统的内部人员,而是社会公众,所以这个说法是站不住脚的。”他解释道,行政部门因向公众行使权力而产生的收入,如税务部门的征税、治安部门的罚款等,均不属于“内部管理信息”,应该接受公众监督。

 

信息公开答复显收教执行乱象

有省份已停止

 

在6个月到两年之间,收教具体期限的裁量标准为何,大部分公安厅没有回答。16个有答复且现设收容教育所的公安厅中,11个未给出裁量标准,其中包括广东省公安厅在内的6个仅引用《卖淫嫖娼收容教育办法》第九条“收容教育期限为六个月至二年”作为答复,重庆市、海南省和河省公安厅承认本地没有制定相关标准,其余则以“不符合申请规定”为由不予答复。

5个给出了本地收教期限裁量标准的公安厅则标准各异:河北省,一般为6个月,对个别拒绝接受教育或不服从管理的,将延长收教期限,最长不超过两年;浙江省,期限一般为6个月到一年;黑龙江省,实际执行期为6个月到一年;天津市,情节较轻的6个月,结伙等从重情节的8个月,多次或有其他严重情节的10个月;北京市,一律为6个月。

同样的行为、依据同一部行政法规被处罚,在不同的地方却会遭遇不同的处理结果。王振宇说,这反映出公安部门在收容教育执行过程中的自由裁量权过大而且过于随意。“对公安部门来说,6个月还是12个月就是随便,但实际上每一天的自由对公民来说都是非常关键的。”另据媒体报道,公安部门对是否收教、收教期限的任意裁量成了滋生腐败的温床。

赵思乐还从信息公开申请回复中发现,并不是每个省份都设有收教所,安徽省、西藏自治区和江西省现无收教所。安徽省称,自2005年以来,省内原有的17个收教所因“不具备收容条件”被责令关闭,未有重开;西藏自治区称辖区内从未设置过收教所;江西省公安厅则在答复中写道:“2006年3月1日开始实施的《治安管理处罚法》中没有收容教育这一处罚手段,故2006年3月1日以后江西全省公安机关没有对卖淫嫖娼人员实施收容教育。”

王振宇认为,江西省公安厅的说法相当于承认了根据“新法优于旧法”的原则——新法和旧法对同一事项有不同规定时,新法的效力优于旧法,《卖淫嫖娼收容教育办法》所规定的收容教育制度已经失效。

 

各界呼吁废除收容教育 国家正在调研

 

去年11月废除劳教制度之后,性质相似的收容教育越来越受到关注。今年2月,本次赵思乐提起诉讼的广州市中级法院的副院长余明永向广州政协会议提案,建议广州在全国率先停止适用收容教育制度;3月,来自广东省的政协委员、全国律师协会副会长朱征夫向全国政协会议提案,建议废止《卖淫嫖娼人员收容教育办法》;5月初,前全国人大法制工作委员会研究室副主任郭道晖、北京大学法学院教授张千帆等109名学者、律师和各界人士通过联署要求全国人大常委会废止收容教育有关法律规定。

在赵思乐公布信息公开申请成果后,媒体报道和跟进了她是收容教育执行现状调查。6月,媒体报道福建省、江苏一些城市、山东济南等部分省市的收教仅限女性性工作者;7月,有记者通过分省调查统计出除贵州省外全国共有90个收容教育所;而公安部则在8月答复律师赵运恒的信息公开申请时,首次公布全国共有116个收容教育所,但没有给出分省数据。根据目前可获得的信息,广东省是全国收容教育所最多的省,共有13个收容教育所。

在给赵思乐的信息公开申请答复中,重庆市公安厅透露,国家对收容教育制度亦有所反思:“国家相关部门对《办法》的存废和修订等问题正在进行调研论证。

赵思乐认为,广东省是全国收容教育所最多的行政区,在已有广东政协委员、法官多次提出应停止适用收容教育的情况下,省公安厅应该回应公众诉求,首先公开本省的收容教育适用情况。“收容教育制度被讨论和争议是废除劳教后加强法治的大势所趋,政府和有关部门希望公众能够理性地讨论政策、法律和行政措施,就应该让我们对问题的现状有所了解。”赵思乐说,“除非公安机关认为公众无权讨论与自己的人身自由息息相关的收教问题,否则就应该让我们有知情的权利。”

赵思乐注意到,在对收容教育的讨论中,虽然被收教者主要是女性性工作者,女性性工作者在面临收容教育时经济和个人隐私的都面临更大风险,但媒体和公众却对性工作者的缺乏关注和讨论,而远为重视嫖客的权利受损问题,赵思乐说:“收容教育执行的20多年来,性工作者是主要的受害群体。被收容教育的风险使性工作者进一步转向地下,这让她们更难获得艾滋病防治服务、不得不接受更不安全的工作环境、更不合理的服务要求。因被收容教育而产生的高额花费,迫使使得她们解教后更努力地寻找性工作机会和降低服务门槛。”她希望此次社会对收容教育的讨论,不仅能够推动收容教育的废除,也能让更多人看到性工作者面临的权利侵害。

(据2014年9月11日微信公号“女权之声”)

 

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