为什么非得是彭州

当初奋力争来的一个项目，在为地方政府创造了三百多亿元的投资业绩，并让中间参与项目的各种乙方赚钱之后，现在却面临骑虎难下的局面

《瞭望东方周刊》记者刘伊曼 | 成都、北京报道

在8年前的某一天，原国家环保总局环评司分管规划环评的牟广丰带着一群专家来到四川省成都市北的彭州市，对四川石化基地的场址进行考查。那时候的沱江上游小石河畔，还是一片原生态的乡村。

“我一看那地方，怎么能建化工厂呢?”2013年1月，牟广丰告诉《瞭望东方周刊》:“这不是开玩笑吗。一是怎么能建在江河源头啊?二是怎么能建在河滩地里呢，那得付出多大成本啊!”

“沱江上游零公里!”环保部环境工程评估中心原总工程师毛文勇也摇摇头。事隔多年以后，毛文勇仍如梗在喉:“那是天府之国啊!”

如今，这个项目似乎面临骑虎难下的局面。

彭州大石化缘起

在四川彭州，为何要建一个大型石油化工基地?

广为流传的说法是:早在1988年，四川省委、省政府立足四川西部地区的重要战略地位，作出原油入川、建设四川乙烯及炼油工程的决策，以此填补四川和西南地区乙烯和炼油工业的空白，使西南地区工业结构得以转型和升级。

1991年9月，原国家计委批准了“四川14万吨/年乙烯工程项目建议书”，后由于乙烯原料不落实和规模太小等问题，未能组织实施。

“作为四川人民长期的夙愿”，四川省政府责成成都市为主继续研究，积极创造条件，四川省人大代表多次在全国人代会上提出建设大型石化项目的议案。四川石化项目曾分别被国家纳入“七五”、“八五”发展规划及“九五”、“十五”拟建项目计划。

成都市地处岷江和沱江流域中上游，所在的成都平原腹地因都江堰而成“天府之国”，但因地处四面环山的盆地中，风少云多，污染物不易扩散。

截至2013年，成都市已有1635万人口。因城市化、工业化突飞猛进，环境资源可承载力已达瓶颈。雾霾问题、水污染问题、功能性缺水等问题日益凸显。

当时被选作化工项目备用地的那片河滩地，属于彭州市隆丰镇，恰好处于成都平原上游生态屏障的重要地带。一直以来，围绕它的主要争议集中体现在原国家环保总局的环评函[2007]1号文上。

这份文件说:“(一)四川石化基地彭州场址位于成都北部冲洪积扇的扇顶地段，以透水性良好的沙砾卵石层为主，地下水位埋藏较浅，且地下水径流途径畅通，污染源容易扩散……(二)纳污水体沱江污染严重，目前已无环境容量……(三)该基地处于成都主城区的上风方位，场址所在地静风频率高，污染物稀释扩散能力较弱，大气环境容量有限……(四)基地拟建项目涉及‘中国水环境优先控制污染物名单’中的17种污染物……”

“那个时候大家还没有什么环境意识，直到2005年松花江污染事件之后，石化的环境问题才被重视起来。”中咨公司一位曾经手该项目的专家对《瞭望东方周刊》说。

他告诉本刊记者，选址彭州有其历史原因，最早的由头是兰成渝成品油管线出口建在彭州，当时就考虑要在这里建乙烯项目。

早在乙烯环评之前，大约2000年前后，中咨公司为四川石化项目做评估报告时，就邀请过原环保总局的专家提意见。那个时候，环保专家就对选址彭州表示过异议，四川省的一些领导也在会议上表示要“慎重选址”。

然而，并没有太多人真正把这当成个严肃问题，某些部门觉得换地方要多花钱，“要为国资负责”，再加上彭州市为争取项目也下了大量功夫，有许多人已经做了大量前期投入，不愿打破一些已经划分好的利益格局，所以到最后也一直没换选址。

“弱势环保”的马后炮

如果选址不合适，那怎么能过环评这一关呢?在环评把关的过程中，环保部门究竟发挥了怎样的作用?

2013年1月10日，在北京一非正式场合，本刊记者向环保部数位官员、专家询问:“明明是上风上水，后来怎么被论证成不是上风上水了呢?”

环评司的一位官员立刻否认，“没这么说!没睁眼说瞎话!”其他几位专家也异口同声附和他的说法。不论是历次的环评报告，还是环保部门多次的审查报告、通知、批复中，从未讳言彭州选址位于彭州市和成都市城区次主导风上风向的事实，也从未否认这个地方位于沱江上游冲积扇顶段的事实。而沱江下游产业集中，人口密集，已经没有环境容量了。加上地下水的极度敏感性，客观上已经决定彭州这个选址“先天不足”，“不尽科学”。

“我们后来在做成渝经济区战略环评的时候，说得很明确，岷江和沱江上游不适合建大型的石化基地—实际上就是对前面那个选址的否定，就是对彭州石化的否定。”环保部一位官员对《瞭望东方周刊》说。

2010年底编制的《成渝经济区重点产业发展战略环境评价报告》明确了彭州选址的不合理以及存在的风险，其中明确提出:“在沱江上游源头地区布局大型石化基地，发展石化产业带，不符合一般的布局原则，存在一系列的生态环境隐患和风险。废水排放将导致自沱江上游源头区开始的包括持久性有机污染物在内的复合型水污染。液体化学物泄漏或废水事故性排放都会对水安全产生显著的影响。源头区总体上是区域地下水的补给区，化工区雨水径流携带可溶性污染物下渗，将对地下水产生长期累积性的影响。”

但这一不具备任何强制效力的战略环评“马后炮”，已经落在石化基地的规划环评和1000万吨炼油项目的环评分别获批通过之后，甚至石化基地都已经开工建设到一半了。

“你会从这些报告和批文中读出精神分裂来。”一位参与过彭州项目环评的官员告诉《瞭望东方周刊》:“或者说，弱势而尴尬的环保部门已经做了力所能及的努力。”这也是为何说彭州石化的整个环评审批过程是“史上最严”的—而这也是地方政府积极强调的用语。

他告诉本刊记者:“地方政府把过环评当成一场硬仗来打，地方官员带着‘政治任务’长年累月泡在北京，俗称‘跑项目’。你不管提什么条件，他们都大包大揽承诺能做到。不管你提出存在什么问题，政府都下文给政策措施，保证限期解决。只想先把批文拿到，完全不顾这些承诺有没有办法兑现。”

在他看来，彭州石化最恶劣的示范效果在于:如果这样的选址都能建石化厂，那中国将没有地方不可以建，环评终究沦为为决策“编台词”的工具。

论证阶段激烈争议

2006年11月27日至29日，原环保总局环评司及环境工程评估中心在成都主持召开第一次石化基地规划环评的技术评估会。

也正在那几天，四川石化基地的配套市政工程，位于彭州的牡丹大道三标段和炼油-乙烯南路三标段工程开始面向全国公开招标。

这次技术评估会，是规划环评前后5次评审中参与专家到会最齐的一次，也是争论相对激烈的一次。对那一版本的基地规划环评报告书，与会专家从地下水、地表水、大气、污防措施及总量控制等方面，进行了几乎全面的否定。最后的结论是“不足以支持该规划的环境可行性”。

原环保总局基于这次技术评估，于2007年1月4日对石化基地的环评审批作出“暂缓”决定。

“暂缓”通知下发几天之后，2007年1月11日，彭州市环保局在当地主持召开石化基地1000万吨炼油项目的环评听证会。在整个石化基地的规划环评尚未获得认可之前，炼油项目的环评报告编制工作依然稳步推进。

成达工程公司副总工、四川乙烯项目组专家组成员陈文龙，和参与环评报告书编制的四川省环科院高工刘永琪等人，依旧按照已经被“打回”的规划环评报告书的相关内容，向参与听证会的公众代表作介绍。他们强调炼油项目对成都和彭州的重要性，描绘拉动经济增长的美好图景，介绍实际上跟最后版本相差甚远的项目概况，对高科技、高投入的环保措施作了保证。

比如，对于军乐镇代表易正明提出的“炼油厂会不会污染地下水”的问题，刘永琪回答说，建设单位在严格的防渗措施基础上制定了防渗技术规范，“可以确保不造成地下水污染。”

环评报告评审组成员，清华大学地下水专家刘翔告诉《瞭望东方周刊》:“没有谁能作这样的保证，就是作了这种保证也是没用的。”

他说，石化厂的污染物渗漏基本不可避免，现有的技术做不到十全十美，地下水污染之后也基本无法根治，“只是看可接受程度和防治的力度”而已。

另一位评审专家，北京师范大学地下水专家王红旗在事隔6年后对《瞭望东方周刊》说:“我曾经口头上对这个地方地下水污染风险的严重性作过描述。这就好比是你头上顶着一盆水，或者说一盆尿，你说它不会漏，但一旦发生点什么问题，一旦漏了，就会淋湿你全身……”

但在彭州市当天乃至后来的环评听证会上，没有任何专家向民众讲述这样的风险，也没有向公众透露环评报告附件里的《四川石化基地最大可信事故条件下紧急疏散方案》所描述的状况–-当石化基地发生最大可信事故时，产生的苯、硫化氢等各种有毒有害物质的环境风险影响范围最大可达21.2平方公里，需要紧急疏散人员可达13万多人，包括可使居民产生严重中毒(致死半致死半径内)的5.65万人。

为什么不能换个地方

原国家环保总局在下发“暂缓”通知时，明确提出要进行场址比选论证。换句话说，这也是变相提出“这个选址有些不合适，能不能换个地方?”

但中石油四川石化公司和地方政府均不愿作出这种让步。在后来数次版本的报告被“打回”之后，依然通过不断地“上措施”、“承诺腾环境容量”等方式，为石化基地落地彭州制造理论支持。

“我们也不知道为什么非得在彭州不可。”2013年2月28日，在成都市科学技术协会的会议室里，成都石化基地管理委员会投资服务处处长向东对《瞭望东方周刊》说:“只知道是‘战略’需要。从环境角度考虑，另一备选场址金堂肯定优于彭州，但最后说彭州比金堂好是指:彭州+措施优于金堂。”

成都石化基地管理委员会简称基地管委会，成立于2006年，是成都市政府派驻彭州的正厅级派出机构，负责石化基地的行政管理、各部门间的沟通协调、石化基地的招商引资等事务。

向东告诉本刊记者，彭州作为石化基地的选址，并不由四川省或者成都市来做主，也不由中石油做主，不为环保部的更换建议而改变，更轮不到县一级的彭州来决定。而他所了解到的中石油四川石化公司的一些管理人员，都表达过“其实更愿去金堂”的意见。如果搬去金堂，中石油花不了现在这么多的环保投资。正因为非得在彭州不可，所以就不计代价上环保手段，超标准上措施。“只要国际国内能用的，都上。”

向东说:“环保部当时是强烈倾向金堂。但能够让环保部最终认可彭州选址，肯定有更充足的理由在里头。这个理由是我们没有掌握的。”

“为什么要选在彭州?我当时听到的理由是，那块地已经为发展工业留出来那么长时间了，你要再不建，当地老百姓不干。”时任环保总局环评司司长，并经手签发该项目环评批文的祝兴祥告诉《瞭望东方周刊》。

在另一时间和地点，环保部环评司巡视员牟广丰也这样告诉本刊记者:“给我们说的理由是:那块地已经冻结了很长时间不让发展，盖房子都不让。你再不上，地方老百姓不同意。”

祝兴祥说，他并不认为西南地区或者说四川省要布局一个石化产业有什么错，他也不喜欢反对一切石化厂或者“妖魔化”石化项目的极端环保主义，但从合理选址角度讲，最好连金堂都不要建。最初的时候，原环保总局对要在沱江流域建石化项目就很反对，因为沱江污染已经很严重，没有环境容量。但是后来不断谈判，四川省政府为了治理沱江下了好几个文，承诺能把环境容量腾出来。所以尽管批文批的是“未来时态”，但也只能相信政府的承诺，将对未来承诺能实现的事情当作满足要求的条件。最后给出的“可行”也是有前提条件的“可行”，其中包括砍掉一切下游产业，只能保留炼油和乙烯装置。

最后，经过专家团队的反复讨论和争吵，环保部“有条件”地批复了石化基地的规划环评和项目环评。

专家的解释和宣传

曾经作为评审专家组成员的成都市政协委员、四川大学水资源专家黄川友，在激烈的评审会现场没有表现出明显的倾向性，也表达过“背景情况，应该说金堂更好”的观点。

2013年2月，本刊记者以四川大学学生的身份向他咨询时，他接连用“片面”“幼稚”“不懂”等描述反对选址彭州的人。

黄川友说，沱江的环境容量已经大大改善，“过去长期不达标，现在起码有8到10个月是达标的。”而彭州石化项目，“一天达标排放的废水量只有几千方。”用水是用岷江的水，跟湔江没关系。岷江下来400个流量里面它只用几个，简直可以“忽略不计”。

—他所陈述的这些理由，有的跟事实不太相符。石化基地已经在水量匮乏的沱江源湔江建站取水，岷江调水仅是停留于纸面上的说法。

在黄川友看来，废气排量也是微不足道的。“连二分之一，三分之一，五分之一的街边废气量都达不到!”他说，所谓“街边废气量”就是烧烤。

作为全程参与项目评审过程的专家，黄川友以“真正了解情况”的权威身份，不断为“不明真相”的质疑者们作解释和宣传。

他说:“我今天在政协会上还说，你们了解的确实是片面的。就从成都市民来说，我觉得越闹越吃亏。为什么呢?国家发改委是把这个地方作为一个循环经济、环境友好的示范区来做的，原油进来，所有的产品出去，废弃的物质全部作为原料运用。现在不行啦，成都市一反对，就把炼油和乙烯放到这儿了，其他的下游产品，全部都弄走了。对成都是什么概念?脏活笨活我们干了，赚钱的被别人拿走了。”

本刊记者调研时还发现，一些专家在关门讨论时说的话，包括语言逻辑，与开门后对社会公众的表态(或者不表态)，有时会差异很大。本刊记者在采访其中一些专家时，有的表示出“不知道应不应该说”的为难，有的则超越自己的专业界限，离题甚远。

“石化项目迄今为止已经投入300多个亿。”石化基地管委会的一位官员告诉《瞭望东方周刊》，其中，代表成都地方参与投资并占十分之一股份的成都工投集团投入了30多个亿。在工程尚未完全结束，决算也还没有出来的情况下，已知的石化基地环保投资已有约50个亿。而根据最初的预算，环保投资是27.85734亿元(包括彭州市政府承诺居民拆迁投资7350万元)，硬生生增加了近一倍。如果不在成都建下游产业的话，单是原本就“倒贴”的炼油和“稍微回本”的乙烯，不仅中石油不划算，成都的地方财政也捞不到多少好处。跟双方都付出的巨大代价相比，完全就是亏了。

当初奋力争来的一个项目，在为地方政府创造了三百多亿的投资业绩，并让中间参与项目的各种乙方赚得盆满钵满之后，现在却面临着骑虎难下的局面。

有哪些污染叠加效应

不论是石化基地的环评报告，还是1000万吨炼油项目的环评报告，并未考虑“挡不住的下游产业”将增加的排放值。这些被多位专家质疑“污染可能更难控制”的企业集聚起来之后，将会造成怎样的污染叠加效应，尚不可知。

虽然，环保部于2007年8月27日批复的环审【2007】332号文已经重申:“基地规划区存在地下水环境脆弱、纳污水体沱江已无环境容量、大气环境污染扩散能力差等重要环境制约因素，环境较为敏感，基地选址存在不足。因此，石化基地生产总规模应严格限制在1000万吨/年炼油、80万吨/年乙烯的规划目标，不再发展下游产品。”

然而，依托炼油“龙头”，石化的下游产业链理论上是几何数量倍增的延伸，是最赚钱的部分，也是不需要都拿到环保部审批的部分。

根据本刊记者的调查，就在彭州石化基地，四川省已经规划了十余个地方性的下游产业项目，进行招商引资的包括16万吨油浆热裂化项目和20万吨环氧乙烷深加工项目。这些均是重污染、高风险的石油化工类项目。

其中，成都聚地石油天然气有限责任公司通过石化基地管委会与中石油签订了油浆供应协议，其生产沥青和柴油的油浆裂化装置紧靠着中石油厂区的南边，已建设完成，只待中石油一点火，便可跟着投产。

这个项目投资5076万元，由3个私人股东合伙投资，由不具备化工石化类环评资质的成都市生态环境研究所编制环评报告，由不具备审批资格的彭州市环保局通过环评审批。

腾不出的环境容量

不可否认的是，成都市为了为石化基地腾环境容量，确实已经下了大功夫，包括关停排污企业、新建污水处理厂，等等。但承诺目标在具体落实的时候，难免受制于客观现实。

原计划于2013年4月16日点火试运行的彭州石化炼油厂，终究没有如期点火。一个很重要的原因是:水利部长江水利委员会否决了石化基地的排污申请，因为当初在作水资源论证的时候，地方政府发文承诺的沱江排污量削减、岷江调水等前提条件，均没有做到。

不仅水的容量没有达到点火条件，大气情况也呈现恶化趋势。

本刊记者查阅成都市环保局公布的日均空气质量报告发现，至少从统计数字上看，即便是在彭州市的区县范围内，大气容量不仅没有腾出来，反而有些恶化。

以几年间的3月份为例，2011年3月有14天轻微污染，其他全部优良;2012年3月全部达标，优或者良;2013年，与中国大陆地区大量城市集中爆发雾霾天气一致，成都也成了雾霾天气的重灾区，彭州地区在3月份有9天轻微污染，2天轻度污染，3天重污染，其中3月11日污染指数“爆表”。

2012年3月，成都市原环保局局长王文斌在向本刊记者表示“彭州石化环评过程非常严格，建成后基本没有什么污染”之前，曾系统地向本刊记者讲述了成都市目前面临的空气、水等方面的压力。

“我们的功能区还没完成达标。水没有环境容量，空气也没有环境容量。空气的老标准我们才临界达标，对照2013年开始实行的新标准，可吸入颗粒物就收紧了30%，我每年降低3%，十年才能达标。PM2.5治理起来难度更大……”王文斌说，成都的空气扩散条件差，原本就要靠“洗天”来保证空气达标率，也就是人工降雨，一年要进行五六十次。

环境容量也并不是下文件、上措施就马上能腾出来的。据王文斌介绍，处理能力为10万吨每天的天回污水处理厂2007年就已经建成，但4年多的时间已经过去，实际处理量只有2万吨每天，因为管网不配套，污水收不进去。

在环评报告中，天回污水处理厂的10万吨处理量，是被计算为腾出环境容量的保障条件之一。

“水资源已经没有承载能力了，大气也没有承载能力了”

“调水”似乎也成了纸上谈兵。王文斌说，虽然近几年治理力度很大，区域水质有所好转，但仍然不容乐观。不仅是沱江，岷江的水资源压力也很大，府南河常年水质难以达标，完全没有生态流量。现在更是要进一步扩大都江堰灌区面积，叫“再造一个都江堰”。

“都江堰管理局要保农灌用水，还有工业用水、生活用水，在其用水分配里面，就很少考虑生态用水。”王文斌反复几次强调:“水资源已经没有承载能力了，大气也没有承载能力了。”

他同时告诉本刊记者，下一步，成都市要针对石化的特征污染物进行监控，政府已经拨款九千多万元采购一批专用设备，用来对石化产业对成都的影响进行全面监测。

但是，一直到2013年2月，在王文斌去世近半年之后，他所说的这批设备还没有真正到位。

《瞭望东方周刊》从石化基地管委会官员处得到的解释是，当时王文斌设想得很“理想”，想通过这一次，把石化基地的一级监测站、成都市的二级监测站以及彭州市的三级监测站全部装备起来。但事实上，财政哪里拿得出来那么多钱?最后落实到位的就是近2000万元的设备，石化基地与成都市环保局还“争夺”了一阵，最后由上级部门协调，“判”给了石化基地。

2012年6月，王文斌因“抑郁症”入院，9月去世。他周围的熟人和朋友对本刊记者说:这个环保局长的工作压力确实很大。

王文斌离世后不久，一场反腐风暴旋即席卷成都市，也重创了中石油，多名曾经参与或者主导四川石化基地项目的官员落马。继原成都工投老总戴晓明、原市委书记李春城、原中石油老总蒋洁敏等人陆续被调查之后，2013年10月，中石油四川石化公司低调换帅，原总经理栗东生等人也涉案被查。

潜在的环境风险

迄今为止，我国的环境影响评价尚未将公共卫生和健康的评价纳入法定的环评项目中，而美国等国家已有现成标准。

在国家环保部组织编写的成渝经济区战略环评报告中，引用了美国国家环保局(EPA)使用的健康风险评估模型，对成渝地区2004年到2008年各流域可作为饮用水源地(地表水质在三类及以上)的断面进行了联合致癌物的风险率评估，其中指出:作为石化项目纳污水体的沱江，5年来的平均风险率为2.37乘以10的负4次方，相当于是美国环保局推荐最大可接受风险水平的2.37倍，已经“呈现较高的饮水健康风险。”

值得注意的是，这还是按照国家地表水质量标准“达标”的水体断面进行的计算，与此同时，沱江还有许多断面水质长期难以达标，甚至为劣五类。战略环评报告指出:“属于区域重点发展的化工、石油炼化、轻工以及有色金属采选、冶炼等都将导致上述化学致癌污染物排放量的增加，对于饮水健康风险具有叠加效应。”

1000万吨炼油的13套联合装置，加上80万吨乙烯的9套联合装置，以及陆续上马的下游产业，究竟会给成都平原带来怎样的影响或者威胁?

大气方面，根据1000万吨炼油项目最后版本的环评报告，正常生产状态下包括炼油、乙烯和热电站在内的石化基地的废气排放总量中，二氧化硫为2454.7吨/年，氮氧化物为4101.23吨/年，烟尘为502.1吨/年，粉尘为248.68吨/年，非甲烷总烃为13662.12吨/年，苯为270.992吨/年，甲苯为84.47吨/年，二甲苯为154.768吨/年，甲醇为85.78吨/年，硫化氢为7.6736吨/年，氨气为10.92吨/年。因为后期又有调整，并且取消了苯酚丙酮、双酚A和丙烯酸及酯三套装置，最终的排量数据有少许改变。

成都市为给彭州石化项目腾出空气容量，承诺关停66家企业，这些企业基本以小砖厂、造纸厂等为主，腾出的容量类别主要是二氧化硫、粉尘等，并不能削减石化特征污染物，尤其是一些剧毒致癌的物质，比如说主要由连续重整-芳烃抽提装置有组织和无组织排放的苯。

水方面，根据1000万吨炼油项目的环评报告，在经过回用削减产生量之后，石化基地的废水外排量每年达到352.26万吨。这其中不仅有化学需氧量(COD)211.36吨，氨氮52.84吨，还有石油类17.62吨，硫化物3.52吨，挥发酚和总氰化合物分别1.76吨，苯和甲苯分别0.35吨，二甲苯1.41吨。地方政府为石化基地的废水排量“腾容量”的各项措施，也是基于达到地表水三类的要求对COD和氨氮的总量进行减排控制，对特征污染物并无有效的削减手段。