“我们需要国家预算”

美国众议院在审议预算

在20世纪之前,美国的预算不过“是一堆杂乱无章的事后报账单”。此后,美国的预算公开是与美国现代预算制度的建立同步进行的。

在19世纪的前半叶,美国联邦预算体制允许具体的行政机构直接向国会委员会申请财政拨款。这些行政机构不受总统的控制, 甚至无需遵循总的政策纲领。这种状态一直持续到了20世纪早期。

随之而来的预算改革遵循了一条由下至上的变迁过程: 1905年由不满的民众和民间研究机构成立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”;1908年纽约市出台了美国历史上第一份现代预算;威廉·霍华德·塔夫托总统任命了经济与效率委员会。该委员会提交了一份名为《我们需要国家预算》的报告,1912年得到了总统的首肯。这引发了之后长达10年的论争,并导致一项关于联邦政府全面预算法的通过——即《1921年预算和会计法案》。

第一份现代预算为何诞生于纽约市?主要是因为内战以后,纽约市城市人口急剧增加、城市规模急剧扩大,各类基础设施、公共服务设施建设浩大,这使得纽约市的财政收支规模和城市债务都急速增长,甚至于1907年发生了严重的市政公债兑付危机,引发社会动荡。加之频繁爆出的钱权勾结丑闻,更引发了各方面对于财政问题的关注。其中,纽约市政研究所(布鲁金斯研究所的前身)围绕城市政府的会计制度、预算制度进行了深入的研究,并于1908年编制出美国历史上第一份现代预算。

当年10月15日,纽约市政研究局与大纽约纳税人协会合作发起并组织了展览,展览的主要内容是通过文字、图表、数据等大众易于接受的方式详细说明纽约市政府的钱是如何花出去的,其中最经典的例子是一个价值6美分的帽钩,展览生动地说明城市为每个钩子付了0.65美元,外加2.22美元将每个钩子安在了合适的位置。这一独特的“预算展览”轰动一时,据说当时有7万市民参观了展览,超过100多万人从报纸上读到过它。受此鼓舞,纽约市政研究所随后将“预算展览”常规化,常年设立在城市学院里,供人们随时参观。这算得上是最早的预算公开了。

美国联邦政府层面的预算公开与现代预算制度则主要是在政府与国会争夺预算权的过程中逐渐建立起来的。在1921年之前,美国的预算是由国会主导的,政府各部门的首长直接向国会的对应委员会提出预算申请,财政部长也仅起一个将各部门预算汇总起来报给国会的作用,本身不能做任何更改,总统也不参与整个预算过程。通过几届总统的努力,美国于1921年通过了《预算与会计法案》。这是一个在美国现代预算制度上有着里程碑作用的法案。

《预算和会计法案》主要设立了BOB (预算署, OMB的前身) 和GAO (总审计署, 政府问责办公室的前身)。该法案要求总统代表整个行政部门提交预算, 并为其配备了工作机构——预算局(Bureau of Budget) 来行使这些职责。这样一来, 各个具体的行政机构就不能绕过总统直接向国会提交预算申请了。总统由此获得了预算工具, 以便制定和执行政策, 同时协调各方的行动, 极大地提高了行政部门的财政使用效率。预算局后来进一步从财政部分离出来, 并直接受美国总统的领导, 形成了沿用至今的预算与管理办公室(OMB) 。

与此相对应, 该法案将原本由财政部行使的审计、会计等职能转移到GAO。GAO是一个较为特殊的机构, 《1921年预算和会计法案》明确了GAO不属于美国“三权”中的行政权,但也没有明确GAO属于立法权或司法权, GAO是独立的, 一般认为带有准司法的性质。审计长由总统提名、参院批准、总统任命, 任期长达15年。立法机关对总统看似有所妥协, 将审计长的提名和任命名义上的主导权交给了总统, 但规定审计长的任期却长达15年(是总统4年任期的3.75倍) , 足见当时立法者深谙分权制衡的精髓。

虽然自GAO产生至今, 相继有11部法律对其职能范围、名称等进行了调整, 但1921年法案仍是GAO的基本法, 一点都不过时。在随后的50年间, 随着大萧条, 二战等外部压力的增加, 美国联邦政府国内职能的扩大和其全球性的军事扩张, 联邦预算大幅扩大。从经济理论角度来看, 预算成为凯恩斯革命中政府管理经济时的一个主要财政政策工具。从实践层面来看, 行之有效的预算制度很大程度上保证了富兰克林·罗斯福新政的成功, 并保证了美国在第二次世界大战中的财政能力。到理查德·尼克松就任时, 美国总统的权力已经达到了其历史高峰。

美国预算公开具有高度的法定性。在美国预算公开的历程中,以下几部法律曾起到过重要推动作用:1921年《预算与会计法案》、1946年《情报自由法》、1966年《信息自由法案》、1976年《政府阳光法案》、1972年《联邦咨询委员会法》;1974年《联邦隐私权法》、1996年《电子情报公开法修正案》、州和州以下政府的《阳光政府法案》和《公共记录法案》等。

以联邦政府为例,依法应当向社会公开的预算文件如下:一是预算,主要列示了20多项功能预算;二是附录,主要列示了20多个部门和其他独立机构的预算;三是分析与展望,包括对预算编制中各种因素的分析和展望;四是预算体系与概念;五是历史报表与数据。概括而言,预算文件包括预算指导方针文件、功能分类和经济分析文件、部门分类文件等。其中,在部门预算的附属文件中,预算内容细化到每一个具体的支出项目。

以上公开的预算报告包括政府的几乎所有收支信息(依法保密的除外)。从大的方面讲,包括政府收入、支出、债务的全部内容。收入方面,包括税收、收费、基金、债务等政府所有收入形式,每个部分都有完整信息和相关分析材料,如个人所得税项下,可以查看到不同收入水平的纳税人分类缴纳的税收信息,企业所得税可以查看到按行业集团分类缴纳的税收信息。支出方面,除非法律另有规定,政府所有支出都要公开,信息也很详尽。如政府运行支出(相当于我国的行政经费)项下,可查看到每个部门的人员经费(工资福利支出)、差旅费、设备购置费、合同服务费和设备维护费和一些相关的附加信息(如某部门工作人员的总数)。此外,所有政府资产、负债及所有者权益等财务信息也一并公开。

美国预算公开贯穿于预算活动的全过程和各方面,公开形式多种多样。一是过程公开,这主要是指国会召开预算审查和预算辩论的会议时,公众可以申请到现场旁听,也可以在相关网站或电视上收看实况转播。但政府内部的预算过程一般不向公众开放。二是内容全面,所有与预算有关的正式文件,不论是提交总统的还是提交国会的,均通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布。三是形式多样。公众可以很方便地在相关的官方网站(如总统预算管理办公室的网站)和书籍文件中查阅到,也可向有关方面致函索取。为了便于公众看懂预算,网站通常会提供预算查询和帮助服务,使用者可按自己的需要进行搜索。除了官方网站,还有一些民间网站也会对预算信息进行详细的分类与解读,以帮助公众更好地看懂和理解预算。四是社会参与面广。各类利益团体均可通过正常渠道获得预算信息、以自己的方式影响预算决策。

总之,美国的预算公开是整个预算过程的一个有机组成部分。通过预算公开,整个政府行政和公务员都被置于公众监督的“透明鱼缸”之中,从制度上保证了政府廉洁行政、依法行政。

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(据2014年6月16日微信公号“镜外势力”)

 

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