[争鸣]司徒一:民国宪法要义与宪政制度展望

 

中国应当选择怎样的宪政道路?许多致力于民主事业的自由派人士出于对美国宪政的景仰而心仪于美式制度。美国宪政制度的合理之处自然应当借鉴,但是,世界各地采用美式总统制的国家鲜有民主政体的成功范例。放眼世界、审视各国宪政制度之余,我们不可忽视历史的传承——1946年制宪国民大会在多党协商而成的“政协宪草”基础上审议通过的《中华民国宪法》(下称“民国宪法”),已经为中国宪政道路问题提供了极佳的答案。

民国宪法是中国迄今为止最优秀的一部宪法,至今仍然切合中国大陆的现实。其在台多次增修,是国家统一之前的临时调整,人民权利条款保持不变;台湾解除戒严后迅速成为自由社会,说明民国宪法对人民权利的保障是切实有效的。本文将介绍民国宪法之要义,对民国宪政制度细节的进一步优化作出展望。

一 如何看待“主义入宪”

民国宪法序言以“孙中山先生创立中华民国之遗教”为制宪之依据,正文第一条有“中华民国基于三民主义”之说。这是1946年制宪过程中为了照顾国民党人的感情而不得不采取的必要之举,而且使用了虚化措词。我们如果以一颗平常心,暂且接受这一历史形成的事实,那么不难注意到,民国宪法第一条中的“基于”二字是关键字——三民主义是基础而不是羁绊,在基础之上发展,没有排他性,这一点在台湾通过政党轮替而得到了证明。

二 权能区分原理

孙中山提出人民有权、政府有能:“诸葛亮是有能没有权的,阿斗是有权没有能的。……中国现在有四万万个阿斗……讲到国家的政治,根本上要人民有权;至于管理政府的人,便要付之于有能的专门家。”“在人民一方面……是要有四个权,这四个权是选举权、罢免权、创制权、复决权。在政府一方面的,是要有五个权,这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。”

基于主权在民的原则,人民权具有根本性的地位;政府权由人民授予而产生,居于从属地位。享有四大民权的人民可以放心授五项治权于政府——人民作为“阿斗”,深知自身能力之局限,所以平时并不行使民权,乐得清闲;在政府未尽职守或严重违背民意并无法说服人民改变看法的情况下,人民可以通过行使罢免权来提前取消对某些政府官员的授权,或通过行使创制权、复决权来直接介入立法程序。孙中山的权能区分原理,加强民权而避免民粹,倡导专家治国但并非精英统治,符合执两用中的中道,体现了高超的政治智慧。

权能区分原理具有二重制衡的特点:首先是人民权与政府权的对立这一最高层级的权力制衡,其次是政府内部权力部门的分立和制衡。民国宪法不但包含了代议民主制的五院政府,而且以行代表制民主的国民大会对代议政府作出制衡,因而在民主性上超越了绝大多数西方国家的宪法。台湾修宪过程中没有优化国民大会制度,而是废除了国民大会制度,导致人民在大选之外无法通过宪政渠道制约政府。2014年3月台湾学生因执政党试图在立法院强行通过“服贸协议”而占领立法院的行动,即凸显了代议制政府的弊端以及简单代议制的宪政制度在华人社会所可能造成的深刻危机,这一教训反而说明了孙中山民权理论的价值。

三 国民大会

在民国宪政的实际操作中,国民大会可以具有三重性。

(一)作为代选机关的国民大会:民国宪法所定义的总统职位极其重要,虽然不介入政府日常运作,但对外代表国家,对内代表人民,协调五院,所以不可轻易付诸全民直选,以免总统携民意以自重、擅权乱政。但是,美国的总统间接选举制具有直选的全部弊端,其原因在于选民选出的是某个总统候选人所对应的选举人,而不是自主行事的选举人。民国宪法在总统选举问题上不拘泥于“政权机关”的性质,而采用授权式的间接选举制度。

(二)作为政权机关(民权机关)的国民大会:作为政权机关而不是代议机关的国民大会,在行使其政权(民权)性质的权力——罢免、创制、复决——之时,必须以传达民意为法理职能,国大代表不可像代议士那样自主行事。而且,罢免、创制、复决的投票应当是公开的,否则选民无法对国代问责。国大代表应当通过各自选区的媒体公开自己对政权议题的意见,并与选民互动以确证民意,然后才可以在国大会场上就政权议题投票。这就为民意的传达提供了切实可行的途径,确保人民的权力不被国大代表窃取。政党不宜介入国民大会政权职能的运作,以免影响民意的传达。政党针对各个政权议题在选民之中的宣传当然属于政治自由的范畴,不宜限制,但国民大会代表应超出党派之外、不应以党派为单位在国民大会内部协同活动,这似应成为法律的要求。

(三)作为谘议机关的国民大会:鉴于作为代议士的立法委员具有相对独立性而无法充分反映民意,国民大会在不行使刚性权力之时有必要作为谘议机关表达民意,起到顾问的作用(其谘议性质的决议对政府不具有约束力)。谘议,并不是代议,不需强调国大代表对所有议题的参与和投票表决,所以可以采用各种便利方式集思广益,不致因为国大代表人数过多而无法议事。

四 总统

总统和副总统具有人民权之常设机关的地位,必须以人民的公仆自居而不是以民意的代言人自居,服务于人民,并与人民和国大代表互动。此外,鉴于民国宪法并未规定国民大会设置议长,国民大会开会期间总统或副总统似可担任会议主席。

台湾对民国宪法的增修条文,形成了极其接近总统制的半总统制。台湾历次总统直选,对社会的割裂都起到了推波助澜的作用,可见这种类型的半总统制(或者说事实上的总统制)对华人社会并不合适。

五 政府五院

行政院以改进型议会制的方式对立法院负责,立法院没有倒阁权,行政院长或总统也没有解散立法院的权力,这些都是民国宪法的重要特色。在立法院存在多数党或稳定的执政联盟的情况下,立法院与行政院之间通常可以形成较好的协同运作,大大提高政府效率;同时,总统作为人民权的代表,可以施加柔性影响力。在立法院无法形成多数集团的情况下,如果立法院同意由一位能够为总统和过半立法委员所接受的人选出任行政院长、组织少数派内阁,那么这个少数派内阁只要保持住总统和超过三分之一立法委员的支持,即站稳了脚跟。如果少数派内阁失去了总统的支持,在立法院形成了新的多数集团的前提下,总统即可依据立法院的最新多数共识,提名新的行政院长人选。

民国宪法对今日之中国大陆具有极强的适用性,唯一一条必须修改的条文涉及立法院的人数,原文用于今日之中国大陆即会导致立法委员人数超过一千五百,绝然没有正常议事的可能。为了保证议事效率,而且考虑到国民大会已经承载了民意职能,立法委员总数似应控制在三百以内。民国宪法还规定,立法委员选举的具体制度以法律定之。承载了西方众多民主国家多年经验的政党名单比例代表制,最适合于立法委员选举:选民通过选票作出对政党(或同等组织)的选择;各大选区(如各省)议席按各自所对应范围内的政党票数比例来分配,代议士从各个政党列出的名单中产生。笔者进而提出“排序复选政党名单比例代表制”,以减少政争,促进共识,实现“共识决”而不是“多数决”。

司法院是掌控、管理诉讼审判和公务员惩戒的司法行政机关,并负责解释宪法和法律。司法权在民意沸腾或政策趋于激进的情况下可以对国家政治起到“压舱石”的作用。

考试院主要负责维持国家文官体系的正常运转,其次负责专门职业及技术人员资格的考核。考试权的分立在盛行“人情”的华人世界具有特殊的操作意义。台湾的实践表明考试院对公务员选拔过程的透明和公正起到了有益的作用,中国大陆应当效法其成功经验。

监察院对中央及地方公职人员的弹劾权与纠举权(纠举指的是勒令停职待裁,或其他紧急处分),使之具有上访接待机关、人权保障机关和反腐机关的职能。

六 地方自治和基本国策

笔者在《黄花岗》杂志第46期发表的《民国宪法的联邦主义精神——致联邦主义者的呼吁》一文中详细讨论过民国宪法之地方制度的联邦主义性质。

关于基本国策,某些方针愿景性质的条文并非刚性,实际效力取决于其在具体社会经济环境中的可操作性。以当代的视角来衡量,定格于1946年的民国宪法基本国策条文大都属于现代自由民主国家的政府普遍承担的社会职能,其经济、社会、教育政策能够容纳中国大陆未来无法避免的社会福利诉求,并遏制极左势力。

结论

略为增修的民国宪法,加以配套的制度细节,是极其适合于中国的宪政制度,是中国大陆民主转型和中国统一的最佳道路。中国大陆民主化的过程,应当是回归民国法统的过程。

与此同时,人民的民主素养和宪政理念、活跃的公民社会、独立自由的媒体,是宪政民主得以巩固的必要条件。民国宪法及配套制度对这些因素有积极的促进作用,民间团体与个人也同样责无旁贷。在民国宪政制度框架之下,人民与政府的良性互动必将造就一个极民主、极自由、人民幸福而有尊严的中华民国,这将是我等奋斗的目标。

注:本文为精简本,全文七万余字,详见:

http://huanghuagang.org/hhgMagazine/issue47/HHG-47-PDF.pdf

http://www.duping.net/XHC/show.php?bbs=11&post=1301379

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