常纪文、郭顺禛:环境公益诉讼面临哪些困惑?

环境 污染

困惑一:检察机关提起公益诉讼的问题

为破解环境公益诉讼在体制、制度和机制上的瓶颈问题,最高人民检察院创新举措,探索检察机关作为原告提起公益诉讼的试点工作。

2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点工作。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区和直辖市。最高人民检察院随即发布《检察机关提起公益诉讼改革试点工作方案》。一些地方的检察院也发布了本地区的改革试点方案,如广东省检察院审议通过《广东省检察机关提起公益诉讼改革试点工作实施方案》,广州、深圳、汕头等6个地市将开展试点检察机关作为原告提起公益诉讼。

试点方案所针对的公益诉讼包括两类:一类是检察机关针对受损的国家利益提起公益诉讼;另一类是检察机关针对环境污染等侵犯社会公共利益而非国家利益提起公益诉讼。其中,第二类公益诉讼与《环境保护法》第58条规定的公益诉讼,在利益类型上是不同的。

在提起民事公益诉讼方面,试点方案规定的起诉条件是社会公共利益受损。但按照试点方案的逻辑,社会公共利益既不包括国家利益这种公共利益,也不包括私人利益。那么,诉讼请求在实践中是否存在?如果存在,又可以有哪些请求权?这些问题都值得进行深入探讨。

从理论上看,检察机关作为国家的法律监督机关,以其特殊的地位和职权提起环境民事和行政公益诉讼,具有一定进步意义,有利于破除公民和社会组织起诉难的障碍。但在实践中,检察机关提起公益诉讼仍存在一些问题。例如,有人认为,体制内的排污单位、地方政府和地方司法机关处于同一地方党委的领导下,检察机关可以通过党委协调的方式解决问题,没有必要另行提起诉讼。从现实看,检察机关提出检察建议比提起公益诉讼更为有效。

此外,《检察机关提起公益诉讼改革试点工作方案》指出,试点期间,地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当先行层报最高人民检察院审查批准。但层报过程中既可能会出现上级检察机关为保护特定利益而不予批准的情况,也可能出现程序运行缓慢的现象。因此,如果不从根本上解决社会参与和监督的权力配置问题,仅仅希望以体制内扩权的公益诉讼方式解决监督问题,只会流于形式,不利于公益诉讼整体制度的进一步发展。

困惑二:环保组织参与环保公益诉讼的问题

新《环境保护法》明确规定了环保社会组织提起公益诉讼的资格。目前符合起诉条件的社会组织大约有700家,但环保组织提起的公益诉讼数量却非常少。究其原因,笔者认为,主要有以下几点:

首先,符合起诉条件的组织少,且很多社会组织挂靠到其他单位名下。受挂靠单位制约,提起公益诉讼的意愿较低。

其次,环境公益诉讼成本高。取证、鉴定、咨询、律师代理、诉讼等均花费较大,如鉴定费少则三五万元,多则100多万元,存在鉴定难、鉴定贵的问题。环保组织经济能力有限,难以支付高额的诉讼费和鉴定费。

第三,无论是环境污染还是生态破坏,相关公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难等问题。尤其是损害赔偿的确定,需要专业、可信而有说服力度的数据支持、因果关系证明,需要具备专业知识的律师。相比而言,环保社会组织规模小,往往缺乏环境与法律方面都很专业的复合型人才。自身能力欠缺削减了社会组织参与公益诉讼的信心。

第四,政府和企业信息公开程度低,社会组织调查取证难。地方政府和企业一般不愿意公开其环境信息。而环境信息是社会组织决定是否起诉的基础。缺乏有效的证据往往难以起诉。此外,一些地方在申请人申请信息公开时要查验申请者的户口本。如不属于本地户口,会予以拒绝。

第五,公益诉讼无奖励机制。社会组织在提起公益诉讼的过程中,支付了大量的污染鉴定费、诉讼费、人工成本等。但是公益诉讼即使胜诉,赔偿金也不归社会组织所有。这种机制必然给本就资金匮乏的社会组织增加了精神和经济负担。

困惑三:行政权力的司法监督问题

我国还处在以发展为第一要务的特定历史阶段。党中央、国务院强调“五位一体”,努力实现经济、政治、社会、文化、生态协调发展,并多次出台政策、文件,要求建立自然资产负债表,采取自然资源和生态环境审计等措施改善当前的生态环境质量,建立环境保护党政同责的生态环境保护追责体制、制度和机制。但尽管如此,在当前经济低位运行的情况下,为保障经济增长、降低失业率,个别政府仍然存在默许甚至放任企业污染现象。政府部门对污染的默许态度导致很多环境污染问题难以立案。

此外,由于缺乏直接的行政起诉权,社会组织和公民难以起诉懈怠职责的地方政府及其有关部门。即使起诉,也难以督促法院依法立案。这不符合公益诉讼制度的应有之义,不利于环境保护国家治理体系的构建和依法治国方略的深入实施。

困惑四:公益诉讼赔偿的相关理论和实践问题

一是关于公益诉讼的条件和诉讼请求问题。新《环境保护法》第58条规定,提起环境公益诉讼的条件必须是损害社会公共利益。但是在现实中,很难确定社会公共利益。一些诉讼不可避免地将被驳回。

例如,在2011年渤海康菲溢油污染事故中,《海洋环境保护法》已经授权国家海洋行政主管部门代表国家提起国家重大生态损失索赔;在海洋污染事故中权利受损的养殖户,作为个体,也可以依据《侵权责任法》提起环境民事私益诉讼。如果再去找属于社会的公共利益,非常困难。

再例如,在2014年腾格里沙漠污染案件中,土地属于集体所有或者国家所有。土地上的附属物——植物和动物,要么属于国家所有,要么属于集体所有或者土地的承包人所有。水污染的受害者是国家、集体或者土地承包户,他们可以就自己的利益提起损害赔偿诉讼,但此诉讼不属于针对社会公共利益的诉讼。即使企业污染了河流,但是水流属于国家所有,生态修复或者赔偿请求权的主体也是国家。在此类案件中,很难找到属于社会的受损权利。

即使找到了相对独立的社会公共利益,可能也是休闲利益、美感利益等,但是这些利益又难以与赔偿挂钩。环保社会组织即使依法提起环境民事公益诉讼,也难以证明这些社会公共利益的可赔偿性。

从实践来看,一些所谓的环境公益诉讼,其诉讼请求并不合理,其中包括了本应由国家行使的诉讼请求,这也是美国环境公民诉讼制度只规定停止侵权等行为救济的请求而不规定赔偿请求的原因。有学者认为,最高人民法院关于环境民事公益诉讼的司法解释在出台前,缺乏相关实践,在一定程度上,造成其难以在现实中落实的局面。

二是公益诉讼赔偿金的归属问题。新《环境保护法》仅规定了环境民事公益诉讼制度,即没有明确规定诉讼的请求是否包括赔偿损失。《侵权责任法》只认可了人身和财产损失,并未认可生态损失。2015年最高人民法院出台的《关于环境民事公益诉讼的司法解释》对责任形式予以突破,设置了赔偿生态损失这种责任形式。但由于缺乏国际先例的经验参考,各机关和部门在资金的管理上没有取得共识,所以司法解释回避了资金由谁来管理的问题。

目前,在实践中,环境诉讼的赔偿金大部分都由政府部门管理。受环境污染的影响者参与较少,赔偿协议难以落实,以赔偿政府代替赔偿区域污染受影响者的现象普遍存在。环境公益诉讼面临的最大困难是污染受害者得不到及时有效的赔偿。

在侵权导致的环境公益诉讼案件中,政府本身不是受害者,有时甚至还是企业违法的纵容者,对环境污染本身就有一定监管失职责任。如果环境公益损失的赔偿金给了失职的政府,由其管理,与逻辑不合。

有人建议,应当由原告或者全国性的社会公益组织来管理资金。也有人对此持反对意见,认为目前立法不健全,监督不到位,一些社会组织一旦尝到权力滋味,也会出现腐败的问题。前几年出现的一些社会组织腐败的现象,足以证明这一点。因此,也有建议,通过招投标方式,购买社会服务,加强信息公开,让公信力强的社会组织甚至国际社会组织来管理此项资金。

常纪文,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所;

郭顺禛,中国社会科学院法学研究所

本文转载自《中国环境报》、中国环境网

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