曾柏文:服贸争议的理路──程序民主、自由贸易,与中国因素

三月十八日,以「黑色岛国青年」为首的学生社运团体,攻入立法院议场。警方在错愕中连忙调动,准备驱离,学生也连忙部属防御工事,气氛紧绷。然随网络消息扩散,青岛东路涌现上千声援群众,齐喊「警察不动、我们不动!」形成对峙。夜半警方仍奉命突袭,场外群众闻讯大举翻墙涌入,甚至推倒不锈钢大门,形成反包围之势。外场声援下,议会内抗争者成功挡下警方三波强势攻坚,写下民众成功占领立法院的历史。

我有幸在现场见证,感受到现场的热血

次日消息见报、电视报导,学生民众大量涌入、物资一波波抵达。不同组织也在周边搭建舞台,跨校学者齐开民主讲堂。警方虽从中南部调动大批警力增援,但也只能维持警方在现场的「存在」。某位现场警官叹道,「此时如果强制驱离,就成暴动,」谁都不乐见。

抗争的导火线,是前一天在立院内政委员会对《两岸服务业贸易协议》(简称服贸)的审查。审查还没开始,两党立委就打成一片,而召委张庆忠在一片纷乱打斗中,用自备小麦克风戏剧性地宣布「本案已逾三个月期限,依法视为已经审查,送院会存查,散会!」。还没讨论的协议就这样通过,引起哗然。

对场外关切的民间团体而言,去年甫签订的服贸,早因事前评估与公共沟通不足被批评为「黑箱」。当时还是在民间施压下,才换得国民党在朝野协商中同意,将服贸交付立院「逐条审查」。这天张庆忠未审而过,不啻是执政党自毁诺言。消息传出,自然引起各界挞伐马政府「程序粗暴,违反民主」。

占领立院的最明显的成效,是许多人开始认真去问:服贸到底是什么?有何利弊得失?如何「黑箱」?连在首夜警方奉命攻坚前,我都碰到现场待命警察问起相关问题,尝试搞懂,是什么害他们有家归不得。

接下来几天,更引起一轮关于服贸协议、产业经济、两岸互动、民主宪政等论述的大量喷出,让关心国人在目不暇给的文本中,上了一轮密集的专题讨论课。

本文将聚焦争议核心的「程序民主」,先讨论事件凸显的法令缺口,并检视「逐条审查」的意义。接着会纳入抗争浮现的另外两条主轴,包括对「自由贸易」的疑虑,与对「中国因素」抗拒。最后将以这三个议题为脉络,诠释马英九的行动逻辑,并讨论收场的可能方向。

法令缺口:为何「指鹿为马」?

张庆忠何以如此斗胆?我吶闷。细究下才发现,所谓「立院逐条审查」原来是场「找不到法源,也在技术上很难落实」的大戏。

首先,服贸属《两岸人民关系条例》四之二条界定的「协议」。依该法第五条,协议内容只有涉及法律订定或修正时,需在协议签署后三十日内,报请行政院核转立法院「审议」。倘若内容未涉及法律更动,就像这次的服贸协议,则仅需送立法院「备查」,审都不用审。

去年朝野协商决定要「逐条审查」,却发现苦无法源。若用《立法院职权行使法》32条对「条约案」的复议,也只能送院会包裹表决,无法逐条讨论,且还涉及「把两岸当国际」的违宪问题。最后只好勉强用60条立法院对「行政命令」在有涉及法律体系变更之虞时的审查规定,把服贸「当成」行政命令来审。但正因如此,才出现依同法61条「各委员会审查行政命令,应于院会交付审查后三个月内完成之」的规定,赋予张庆忠把戏的基础。

当然,如黄丞仪所说,这是一种「指鹿为马」。但问题是,在现在的《立法院职权行使法》中,就只有马厩牛舍,没有鹿圈。要把鹿(协议)塞进立院审,如果不盖鹿圈(修法),就只能「类推适用」马(行政命令)的程序,但也就难免有不合身的地方。

有人论述,大法官释字329号明确揭示「与其他国家或国际组织缔结之国际书面协议」,因具有法律性质,需送立院审议;故依同样精神,「两岸协议」也当送审。然而成文于1993年的该则解释,也明白把「台湾地区与大陆地区间订定之协议」划入「不在本件解释之范围」,以回避把两岸当国际的尴尬。

明明对台湾影响甚鉅的两岸经贸协议,怎么会没法源送立法院审?这一方面反映出过去「行政独大」的长期权力失衡,更反映出以当前国家定位下,「两岸关系」在法律体系中的尴尬地位。就民主原则而言,重大协议绝对需要受到民主机制监督,而正本清源之道,是修法,赋予立院审议两岸协议的权力。

马英九总统致力于两岸关系,本应将此视为重要的法制基础工程。但上任六年来,却对旧法留给行政体系的独断权依依不舍,在「法治」口号下持续忽视现行法规的不完善处,以回避国会对两岸协议的监督。以前签的十几个协议争议较小,也就躲过,但当两岸协商进入深水区,注定会产生重大争议。

早在2010年ECFA争议下,民间许多社团就察觉这个问题,筹组「两岸协议监督联盟」,并倡议修法。这次爆发服贸争议,国会两党需尽快面对。

「逐条审查」的真相

其次,所谓的「逐条审查」其实不易落实。服贸协议的关键,其实不是原则性的二十四条条文,而是长达三十七页的「特定承诺表」。这个表,每一行文字的增删微调,都牵动到无数人的生计。倘若「逐条审查」只是把那二十四条一条条讨论投票,意义十分有限。但若延伸纳入「特定承诺表」,其牵涉许多产业眉角,需各行产业意见的参与,又非国会113席委员能充分胜任。

理想上,政府早应在签约前先广泛征询沟通,厘清谈判分寸,并给社会各界足够信心。谈妥协议后送交立院审议,方能符合民主价值。但从本版服贸引起的诸多争议,足见签前筹备不足。此时若期待立委能乔出理想版本,着实不易。

回头来看,去年两党决议「逐条审查」,不啻是个历史陷阱。当事者通过这个决议前,不知是否真想过,就法源或技术要如何逐条审。而双方承诺了一件做不到的事,就是一起玩假的。对执政党而言,显然不乐意内容更动,那还得跟中国重新谈。而对民进党而言,盘算的也只是杯葛拖延。所以开议以来,不见两党对协议进行实质讨论,只见议事程序的各展奇招。

本会期内政委员会开议,轮职召委陈其迈(民进党)便径自排定服贸审查,颠覆过去「政府重要议案由执政党召委排案审查」的议事惯例。国民党担心绿营抢去议案主导权,便不断以程序问题阻止会议。隔周换张庆忠当召委,重新排案审查,则换成民进党霸占主席台焦土杯葛,也根本没有逐条去审的准备。国民党也受够民进党的表演,便在「你这么过分就别怪我」的心态下,由张庆忠演出「钻营达阵」的绝技。

「逐条审查」不易落实,抗争学生早也发现,所以才坚持「退回服贸」的诉求。不幸的是,318攻占立院时,挂在会场正中「七成五台湾人民要求逐条审查」的黄色大布幕,构成媒体上对这场运动的主视觉。加上抗争爆发的起点,也确实是执政党「没有逐条审」。观察事发头几天的新闻,不少都误将「逐条审查」当成学生诉求,也造就社会各界既成印象。这也让蓝营在响应时,能顺水推舟地同意「逐条审查」,营造接受学生诉求的假像。对于抗争者而言,要去扭转大众印象是不小的挑战。

「自由贸易」与「中国因素」轴线

除了以上讨论的程序,本次抗争的动能,还来自另外两条争议轴线:一是对于「自由贸易」优缺的争辩;二是对「中国因素」的疑虑。

马政府的经贸政策,有清晰的新自由主义色彩。其相信外贸是活络经济的关键,所以致力签订「自由贸易协议」(FTA),或争取加入如TPP、RCEP等区域经贸协议,以降低国际贸易障碍。尤其近年面对韩国签订贸易协议的进展,官员时时流露出对相关进程的急迫感。

碍于台湾国际困境,马政府官员一直寄望以中国作为破口。他们相信,与对岸签定经贸协议,一能减少他国疑虑,二能整合更大市场,是台湾拓展自贸版图的关键。是以,政府急于推动ECFA、服贸,以及后续「货贸」等一系列协议。

经贸确实能带来财富,但放任的利伯维尔场,往往也造成财富分配恶化,与压迫其他非市场价值的恶果。所以马政府虽总强调「服贸对台湾有利」,左派团体不免质疑:一、谁会获利、谁会牺牲?政府是否能在「政策获利方」与「政策牺牲者」之间移转资源以维公平正义?二、这种结构变迁,是否会扭曲消费生态,消灭在地特色?三、服贸带来的市场化,是否会侵蚀某些服务中、资源的「公共性」(例如医疗)?这一部分论述,散见于苦劳网、农阵等平台。

而马政府对两岸关系的倚赖,也勾起许多人对种种「中国因素」穿透的担心。例如担心中国大量投资移民、担心中资炒作房市、担心黑心产品、担心中方透过市场力量箝制台湾言论、渗透政治。甚至对许多独派成员而言,马政府的两岸经贸政策只是幌子,最终「促统」目的总是昭然若揭。这类强弱不一的「疑中/仇中」话语,其实出现在运动现场许多个别讲者的论述,而其中最鲜明的,则是在济南路与中山南路,由独派「基进侧翼」主持的会场。

关于这两股力量,我简述四点观察:

一、这两股「反服贸」论述力量,不管在本质上或历史上都是对手。左派有「串连跨国底层」的传统,与国族话语气味不和。而独派将「去中解殖」,视为对抗「中国促统势力」的首要之务,常将路线不同者视为「统派」侧翼。所以两方虽都在场上反服贸,理路却互有隔阂。

二、这两条轴在线意识型态的对峙,创造的敌我认同,或许与前述「程序不民主」有某些关连。例如在不少蓝营人物眼中,民进党总是「逢中必反」,没什么好谈的。而两党亲商政客,也常把左派视为「意识型态、理想化、无法对话」的群体。从独派立场,也常把国民党看成中国打手,是保卫台湾主体性需对付的敌人。当种种阵营立场的对垒,成为沟通的障壁,我们又如何期待仰赖「对话」的民主实践?

三、比较起来,「中国因素」颇能引起广泛共鸣,理解「自由贸易」之恶有较高认知门坎,但作为运动理据,两者都不及「程序民主」有普遍的正当性。所以这两者虽带来一定的论述与社会动能,抗争主轴仍在「反黑箱」。

四、「中国因素」不是运动主轴,却是国际媒体定位本次事件的框架。许多外媒标题甚至没有提到「服贸」,只强调「与中国的协议」。而也正是这种对抗中国的情愫,引起香港与日本对台湾这场运动的广泛认同。

马英九的逻辑

马英九在想什么?为什么让局势发展成这个样子?左派批评者或许会说,这是阶级斗争,马英九只想图利权贵阶级(马友友)。独派肯定会说「还用问?这都是阿共统战的阴谋啦」。不过我打算先搁置各种阴谋说,姑且采取「善意假说」,诠释他的思路:

马英九多次公开表示,他看到台湾经济走向边缘化,希望在任内能协助打通。他主观上相信自由贸易理论,相信服贸对台湾有利,所以展现高度意志,期待尽快通过。依现行两岸人民关系条例,他签订协议只要不动到法律,毋须经立院审查,所以他自信流程合法。而过去有许多国际条约的签订(如对新加坡、纽西兰的FTA、还有之前的人权两公约),也未经过详细的审议,他更看不出本次有何问题。

马英九有两点失算:一,他没有考虑到中国的独特性,包括其因语文、距离,在经济上对台湾造成庞大影响的可能;以及两岸特殊处境下,在民间造成的不信任感。这些特性,使得民间对于「对中协议」,有更高的「透明度」与「审议参与」的要求。二、他没有想到两岸人民关系条例中,对「协议」规范,早已跟不上这个时代对「民主监督」的期待。

两种因素配合下,他以为只要像过去一样,交由专业幕僚研议,直接与对岸签即可。他知道争议难免,但毕竟六年下来大小游行不断,他或许觉得这些阻力,只是推动政策难免的杂音。或许他像许多国民党官员,认定许多抗争只是绿营不理性的「逢中必反」。而日前绿营杯葛议事的作法,恰好印证这种看法。

我相信他确实没料到,抗议学生竟占据立院,并造成这么大的认同。他必然感到庞大压力,不然不会在王院长两度婉拒出席「院际会议」后,还拉下老脸又打电话去请,然后被「严正拒绝」后还得装着没事说「会议延后」。

对马英九而言,退回去年朝野共识的「逐条审查」,是眼前的底线。他知道,只要被改一条,他就得请求中国重启协商,这不仅是失信,更是承认自己政治无能,对此十分抗拒。

争议如何收场

马英九周日正式回复,表明愿让服贸在立院「逐条审查」,他把一切寄望党籍立委。以目前状况,执政党或许会引《立法院职权行使法》61条后段「有特殊情形者,得经院会同意后展延」,由院会表决把服贸退回委员会,多审查三个月,逐条讨论投票跑一个龙套。这条路有立法过程瑕疵,不易深入审查,有较高风险,好处则是时间快,能提早实现潜在利益。

抗争团体目前拒不接受,但当社会普遍以为「逐条审查」应该接受,压力就会转向抗争方。对学生或声援的学者而言,要说服社会理解「逐条审查」的问题,难度不小。倘若抗争者退让,民间团体能做的,只剩下加速汇整产业意见,在清单中找出「绝对需要修改」的绝对重点,一方面在委员会找代言人,一方面透过媒体塑造议题游说。

如果抗争汇聚更多正当性呢?

合乎民主价值的理想正解,只有(一如抗争者倡议的)「退回服贸」一途,并加速修改法令,赋予立法院审查两岸协议的法源。所谓的「退回服贸」是先退回行政院。政府当以当前协议为蓝本,搭建公开审议平台,广邀学者、团体、各产业公会/组织讨论。大家要协商开放列表上的目标与底线,评估开放的潜在利润,概算牺牲时又需多少资源挹注。

倘若讨论成果涉及服贸内容调整,也需与中国重启协商,就像韩美FTA洽签过程中经历的波折。这个过程或许需要一两年,可能带有某些经济代价,也有面对中国拒绝重谈的可能;但其有利于民主标准的树立,风险的完整评估,以及社会信任的重建。

两种路径之间的选择,是台湾全民的权利,成果,也必须共同承担。

对马总统而言,这条路会令其觉得对中国失信,有失颜面。但这种期待落差,追根究柢,源于先前的过度自信、沟通不足,身为总统也只能概括承受。若有这么一天,马总统可以为自己的失策道歉,可以为「没能在预定时间完成」表示遗憾,但我希望,他务必要为台湾民主感到骄傲。
曾柏文/ 2014/03/23

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