胡伟:为什么说民主制度最有利于腐败治理

1945年黄炎培访问延安,提出了著名的历史周期律(也即腐败周期律)命题。毛泽东对此回应道:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息[]149。应当说,毛泽东的这个答案,不仅凝聚了中共最高领导人的深邃思索,也代表了当时中国和世界的先进思想。以民主制度来反腐败,是人类政治理论和实践的一个重要公理和常识。

但近年来,这一常识受到了越来越多的质疑与挑战。常常被举例的一个典型是印度,这个老牌的民主国家长期受到腐败的困扰。至于过去30年来新兴的民主国家,如菲律宾、印度尼西亚等,其腐败治理的绩效也不如人意。在我国,台湾地区前领导人陈水扁锒铛入狱也被作为民主无助于反腐败的证据之一。至于中国的近邻韩国,1987年民主化后连续5个总统皆因腐败而被追究,成了不少人津津乐道的反例。

目前国内对于民主能够治理腐败的质疑,除了片面地拿出一些后发或新兴民主化国家的反例,在理论上的主要论证是把民主与法治割裂开来,认为法治有利于反腐败,而民主与反腐败没有关系,甚至导致更严重的腐败。

这里的问题是如何界定民主。民主是当今时代人们使用很频繁的政治学术语,但也是被滥用得最厉害的概念之一。虽然民主理论形形色色,但当今在世界上占主导地位的民主政治,是自由主义民主(liberaldemocracy,也译作“自由民主”或“自由民主制”)或代议制民主,倡导由选举产生的官员在严格界定的地域内行使权力以代表公民的利益或主张并坚持法治[7]。虽然民主与法治通常被相提并论为两个并列的概念,虽然西方法治的历史要远远长于民主的历史,虽然现实中的确存在“有民主无法治”(如古希腊)或“有法治无民主”(如16至17世纪的英国)的现象,但是,在现代民主诞生之后以及在现代民主理论之中,民主与法治已经融为一体,其成果即自由主义民主。一方面,自由主义民主体现了民主精神,因为它坚持了人民主权的原则,人民通过选举把自己的权力委托给政府,人民依然享有主权,政府则拥有治权,政府获得权力必须得到人民的同意并代表人民的意志;另一方面,自由主义民主体现了法治精神,因为其核心目的是捍卫公民的自由权利,坚守传统自由主义的个人主义与法治,因此特别注意防范政府权力的滥用,通过立宪政治实现对公共权力的制约。所以,自由主义民主本质上是立宪民主制(constitutionaldemocracy),是民主与法治的复合体。就规范意义上的现代民主政治而言,不存在离开法治的民主,民主本身就包含着法治。

自由主义民主或立宪民主制对制约政府权力的主张,对于反腐败具有关键的意义。因为腐败产生的症结是公共权力不受制约,导致掌权者滥用权力,当权力滥用发展为权钱交易、设租寻租、以权谋私时,就成为政治腐败。因此,要治理腐败,首先是要限制政府的权力,实现以权力制约权力,把权力关进制度的笼子里。很多人认为这是法治的要求,实际上这也正是现代民主政治的要义。自由主义民主的中心思想之一就在于实现对公权的制约,因而成为最有利于反腐败的制度安排。

由此观之,一些第三波新兴民主化国家之所以反腐败不利,不是因为其民主化了,而恰恰是因为没有完成民主化的任务,因为这些国家虽然开启了民主化,但还远没有形成自由主义民主,相反是出现了美国政治学者F·扎卡利亚所说的“不自由主义的民主”(illiberaldemocracy,也译作“非自由民主”)。扎卡利亚指出,环视世界,可以看到为数不少的经过民主选举上台的政权忽视宪法对其权力的限制,大肆践踏本国公民的基本权利和自由[8]。这种“不自由主义的民主”,缺乏对政府权力的制约,更谈不上是立宪民主,自然与反腐败就无缘了。这种“不自由主义的民主”,并不是真正意义上的民主,被国际学术界称为“伪民主”(pseudodemocracy)。所谓民主使腐败增多,实际上指的是这种伪民主。

进一步说,对于作为当代主流民主模式的自由主义民主而言,除了自由主义坐标上的法治、立宪主义、权力制约等有利于反腐败,其民主(人民主权)坐标上的选举竞争,是否有助于反腐败呢?国内有一种相当流行的观点,认为选举竞争不仅不会遏制腐败,反而会增加腐败的机会,因为竞选结构就是腐败的温床,实质是政客贿赂选民。这种观点不是没有看到事实,而是没有看到全部的事实。国际上相关的严谨研究,呈现出更为全面的景象。诚如有学者所说的,民主化必然意味着真正的选举制度的出现和发展,促进了权力的开放性。开放的权力意味着权力和资源的再分配,个体层面对权力的追求会诱发新的腐败动机,例如政治精英可能会在当选后以权谋私以偿付之前竞选的成本;整体层面金钱与政治难以避免地结合在一起。如果这些动机和情形得不到有效抑制,无法实现权力制衡,那么腐败就会增加[5]。

但这只是事物的一方面。另一方面,随着民主制度的完善,选举会更加真实,当选的领导人的权力更加稳固,民主对腐败治理则会产生积极的作用,政治腐败会不断减少。究其原因,是因为在选举竞争的压力之下,执政者为再次赢得选举,不得不约束自己的腐败行为以保有权力,同时在野的政治精英为获得权力会严格监督执政者,揭露其腐败行为。这种朝野内外的权力争夺,使得政治生活更加透明,抑制执政者腐败的动机。而且,在政治竞争常态化的情况下,执政者很难确保其某些带有倾向性的政策会延续下去,这也降低了执政者诉诸倾向性政策涉足腐败的可能性[3]。这里的逻辑是,选举竞争必然导致选举人对被选举人的监督,以及选举人之间的相互掣肘,由此形成权力制衡的局面,从而减少腐败的机会。这可以说与自由主义的立宪政治殊途同归。普通民众则在政治精英鹬蚌相争的制度构架下,坐收渔翁之利。

质言之,民主制度有利于反腐败的根本原因是在于实现了权力制约,这正是自由主义民主的精髓。“权力趋于腐败,绝对的权力趋于绝对的腐败”,这已经成为颠扑不破的真理。无论是选举竞争,还是分权制衡、立宪主义和法治,归根结底是为了约束公共权力,这是遏制腐败的治本之道。

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