张千帆：信访立法能维稳吗？

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今年5月1日是国务院《信访条例》修订实施10周年。昨日，国家信访局副局长张恩玺在接受在线访谈时表示，针对有的地方截访盛行、变相限制信访人人身自由的行为，一些学者要求通过制定信访法，保障宪法规定的公民的批评、建议、申诉、控告、检举等权利，制裁侵害信访人合法权利的行为。目前国务院已经同意将“信访立法”列为研究项目，国家信访局正会同有关部门加快信访法草案的制定。

针对备受社会关注的信访与维稳关系问题，张恩玺说，“信访”与“维稳”是既有联系又有区别的。信访的实质是维护权利，这是维护稳定的基础，而维稳的实质是通过维护社会稳定来达到维护权利的目的。不能简单把信访与维稳等同起来，更不能把上访人员当作“维稳对象”，这是与法规规定相悖的。

加快信访立法能否有效保障公民权利、化解社会矛盾、维护社会稳定？

北京大学法学院教授张千帆认为，加快信访立法有利于保障公民权利，但信访制度本身化解社会矛盾的能力是有限的，信访立法不能从根本上解决信访难题。维护公民权益、化解社会矛盾、维护社会稳定，根本在于完善地方法治，健全和落实地方民主制度。

张千帆指出，信访制度的本质是上级替代地方来解决老百姓的问题。信访的本质就是上访，地方存在的问题，通过地方人大、地方法院，都解决不了，访民才会不断向上级政府申诉、检举。“信访制度实行这么多年来我们发现，这种方式并没有解决很多问题，地方上的问题仍然层出不穷。因为问题出在地方，在地方官员权力得不到有效约束的体制下，公民才不得不以上访这种代价高昂的方式来维护自身权利。”他说，“但如果老百姓都跑到北京来，中央政府也不可能帮他们解决全部问题。”所以中央政府才会对各地上访人数做出一定限制，地方在政绩考核的压力下，才会出现对上访人截访等现象。

地方出的问题应该在地方层面来解决。无论是信访条例还是信访法，都不能从根本上破解上访问题的困局。张千帆认为，现在的《信访条例》有需要完善之处，但也不存在重大缺陷。但信访法律的思路，通过界定“合法”与“违法”上访，规范上访人和信访机构的行为，将信访纳入法治化渠道，初衷良好，但不足以解决如此普遍和严重的信访问题。

“老百姓有问题有矛盾解决不了，需要有排解的渠道，信访的确是其中之一，但只能算是一个次要的渠道。主要的渠道要通过地方民主和法制来解决问题，当地问题当地解决，能捅到上级的毕竟是少数，也只有这样上级也才有能力去解决。”张千帆表示

张千帆比喻，社会就像一个水池，现在是问题很多，进水管很粗，但出水管很细，所以水位只能越来越高，超过临界点，社会就会不稳定。信访确实是维稳的一种手段，但不能把它当成是一种主要的手段，因为它承担不起如此重大的社会职能。如果不能在地方制度层面有所开拓，维稳的压力只会越来越大。

张千帆指出，维稳本身不是法律概念，在实践中很容易被泛化。但现在很多社会不稳定问题，都是来自于地方政府滥用权力，例如地方政府非法拆迁，激起居民的激烈反抗。如果地方政府严格依法办事，法院公正司法，地方人大有效监督，那么就不会产生那么多社会矛盾和冲突，造成所谓维稳的压力。

“信访制度化解社会矛盾、维护社会稳定的能力是有限的，解决这些问题根本上还是加强地方民主与法治。”他指出。

来源：财新网 记者：孙文婧