劳动争议仲裁前置的困境与出路

现行劳动争议处理制度为“一裁两审”的设计,其中仲裁是必经程序,此种制度设计既缺乏理据,又在实践中造成重重困扰。这一问题已到了必须解决的时候。取消仲裁前置是解决这些困扰、实现劳动争议处理制度立法宗旨的唯一出路。

一、仲裁前置弊病丛生。

根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》之规定,我国现行劳动争议案件处理的程序为:当事人自行协商、调解、仲裁、诉讼。其中,协商与调解非必经程序,而仲裁是必经程序。由于仲裁前置制度的错误设计,造成实践中劳动争议案件的处理遇到诸多困扰,原本的立法宗旨面临落空的危险,这种现状必须加以改变。

有学者在“调解仲裁法”出台之前就已经看到了仲裁前置的弊端,因而寄希望于新法的出台能修复这一弊端。遗憾的是,新法不但没有修复这一弊端,反而将这一弊端以法律的形式予以固化,《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》也没有解决这个问题,实践中的重重困扰终于不可避免出现。当事人怨声载道,律师有苦难言,仲裁审判人员疲惫不堪,但在制度没有改变的情况下各方仍不得不在这艰苦的路径上负重前行,尽管制度设计的初衷早已面目全非。

困扰之一,仲裁前置造成劳动争议案件处理程序极其漫长。这里的漫长不是实践中人为的漫长,而是制度设计本身的漫长。以普通劳动争议案件为例,仲裁审限为45日,可延长15日,即60日;诉讼一审简易程序审限为三个月,普通程序六个月;二审审限三个月。仅规定的审限时间最长便可达11个月。这其中还不包括裁决后有15天的起诉期,一审判决后有15天的上诉期,涉及司法鉴定的还有鉴定期;裁判文书出来后当事人不一定马上去收取,这中间也可能耽搁一个月左右;法院之间案卷材料的往来也需要时间;有的仲裁委员会为了争取更多的审限,在立案时将立案日期押后,实质上又拖延了时间。一件劳动争议案一年半没有结果并非奇事。如果是工伤待遇纠纷,还须先完成工伤认定程序。工伤认定从申请到作出认定、到复议、到行政诉讼,也须一年左右,而后才能开始普通劳动争议案件的漫漫长路,整个过程超过两年。千万不要以后过程漫长的只是特例,实践中用人单位为了拖延时间穷尽一切法律程序者相当普遍,劳动者坚持不懈非要走到最后者也不鲜见,甚至继续申诉者也时常会有。穷尽全部程序的案件比例非常之高。

虽然“劳动争议调解仲裁法”设立了一裁终局制度,本意是为了简化维权程序,但在实践中并无多大效果。首先是劳动者不服仲裁裁决的现象非常多;其次“解释三”规定只要数项请求中有一项不符合终局裁决要求,就按非终局裁决处理,那么完全符合终局裁决要求的案件已经大大减少;第三即便完全符合终局裁决要求,用人单位也有申请撤销权,实践中用人单位使用该项权利的比例也不低。由于上述三种情形,一裁终局反而成了点缀,非终局裁决才是主流。平心而论,真正各项请求数额都很低的案件又有多少会进入仲裁程序呢?所以,一裁终局制度的效果,简直可以忽略不计,它完全无法阻挡绝大部分劳动争议案件的漫漫征程。

漫长的维权程序在实践中已造成严重恶果。一方面浪费公帑,一方面制造社会矛盾,激化劳资冲突,有的劳动者在漫长的程序面前难以忍受内心的失落与愤怒。2009年6月15日,在东莞某五金厂工作的工人刘汉黄,因无法忍受其一宗工伤待遇纠纷案在一审判决后厂方又上诉至二审法院,持刀刺杀两名厂方两名台商,致一死一重伤,刘某本人最后被判处死缓。近年来因劳资纠纷引发的血案时有发生,劳动者宁愿以暴力相逼也不愿走上依法维权的漫漫长路,漫长的程序设计对此难辞其咎,它已经严重违背了“及时解决劳动争议”的宗旨。

困扰之二,仲裁前置造成当事人的诉权不能完全得到保护。仲裁前置要求当事人必须先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,而仲裁委员会只是一个兼具司法职能的行政性机构,它并非真正的司法机关,故不具有司法机关的全部权力,例如财产保全、强制执行等等,因而不能给当事人全面的司法保护。例如财产保全,当用人单位有转移财产逃避债务的紧急风险时,劳动者向仲裁委员会申请财产保全,仲裁委员会不能接受,只能向法院申请。而法院又需要一个审查过程,有的地方法院甚至根本不受理。在民事诉讼中,当事人向法院起诉的同时可以申请财产保全,法院可同时受理,但是劳动争议案件中却必须分两个部门办理,同一个案件要做两次立案审查,既消耗法院的人力,又增加当事人的讼累。当事人如果嫌麻烦就只有放弃部分权利。

仲裁委员会作为一个行政性机构,不可能具备司法机关的全部职能,但没有这些职能又不能充分达到保护当事人合法权益的目的,这是仲裁前置的先天不足。

困扰之三,仲裁前置造成裁审衔接左支右绌。由于仲裁前置的存在,引起裁审衔接问题。仲裁与诉讼如何衔接?“劳动争议调解仲裁法”只是作了一些简单规定,例如不服仲裁裁决可以起诉,终局裁决的用人单位可以向中级人民法院申请撤销等。但对于双方均起诉或一方起诉一方申请撤销的如何解决,同一案件同时存在终局裁决与非终局裁决如何解决等问题都没有作出相应规定。“解释三”看到了“劳动争议调解仲裁法”的上述缺陷,就上述问题在裁审衔接方面作了一些弥补,但现在看来,仍然不够,甚至有旧疾未除、新病丛生之象。

比如对于终局裁决的不服,劳动者可以在15日内起诉,用人单位可以在30日内向中级法院申请撤销,这里面就有一个时间差。往往劳动者在15日期满后就向法院申请执行了,而用人单位的申请撤销期限还没有过。这就迫使用人单位为了及时中止执行而提前向中级法院申请撤销,这样一来,30日的期限对用人单位来说近乎无用。

再比如举证问题,当事人在仲裁程序中未提交的证据,在诉讼程序中提交是否有效?“劳动争议调解仲裁法”和“解释三”对此均无明确规定。有人认为仲裁程序中未提交的证据属失权证据,在诉讼中再提交的话对方可以拒绝质证;有人则认为仲裁与诉讼分属不同的程序,诉讼不是仲裁的延续,而是重新开始,故仍可提交新证据。各地法院对此也出台了一些指导意见,但做法并不统一。

再比如追加当事人的问题,“解释三”规定,对于仲裁裁决遗漏了的必须共同参加诉讼的当事人,法院可以依申请或职权直接追加,并做出判决。这样做固然可以节省维权成本,但是却有法律上的障碍。对于被追加的当事人而言,他并没有经过仲裁程序,而作为劳动争议,仲裁必须前置。没有经过仲裁前置而直接进入诉讼,是否剥夺了当事人的权利?尤其是当被追加的当事人被判负有责任时,岂不是对其造成程序上的不公平?但如果要求当事人重新申请仲裁,无疑又是增加讼累。如何处理仲裁遗漏的当事人,又是一个难解之结。

又比如,仲裁中错误受理了不属劳动争议的事项并作出了实体裁决,法院如何处理?2008年中山市劳动争议仲裁委员会曾经受理过一个劳动者请求用人单位赔偿10亿元精神损失费的案件,当时该劳动者提出了多项请求,大部分请求都属劳动争议范围,唯独10亿元精神损失费这一项显然属于民事侵权范畴,不属劳动争议。但劳动争议仲裁委员会却受理了包括该项请求在内的全部请求并最后作出了裁决,除了对部分属于劳动争议的请求作出了处理外,对精神损失一项则作出了“驳回申诉请求”的处理。劳动者不服起诉到法院,给法院造成很大的困扰。一方面,精神损失一项不是劳动争议,不应该受理;另一方面,这项请求又是经过了劳动仲裁并且仲裁作出了实体裁决的,依照法律规定必须要受理。法院究竟应否对该项请求作实体上的审理?究竟应该作出驳回诉讼请求的判决还是应该作出驳回起诉的判决?左右为难。

裁审难以衔接的例子还有很多,随着劳动争议案件审理的不断深入,一定还会有更多的裁审无法衔接的情形出现。司法解释只能头痛医头,脚痛医脚,按倒葫芦瓢又起,左支右绌,不能根治。如果没有仲裁前置,何须为裁审衔接而困扰?

困扰之四,仲裁前置造成仲裁机构压力陡增,仲裁队伍建设吃紧。2008年“劳动合同法”和“劳动争议调解仲裁法”相继生效以来,劳动争议案件出现井喷,劳动法的专业性复杂性大幅提升,而所有劳动争议案件必须先经过仲裁,仲裁委员会猝不及防。表现为仲裁队伍建设滞后,人员仓促上马,压力陡增。如果不能迅速胜任日益复杂的案件审理工作,则将直接影响到矛盾的有效解决,影响到当事人的信心,影响到劳动关系的和谐稳定。

根据“劳动争议调解仲裁法”第二十条之规定,仲裁员应当从下列人员中产生:(一)曾任审判员的;(二)从事法律研究、教学工作并具有中级以上职称的;(三)具有法律知识、从事人力资源管理或者工会等专业工作满五年的;(四)律师执业满三年的。但是,目前仲裁机构似乎并没有充分利用这条规定,仲裁员的来源渠道过于狭窄。至于书记员,有的地方甚至以临时工充任,入职门槛极低。由此势必反过来影响到案件审理质量。

困扰之五,仲裁前置并没有明显起到拦截部分纠纷的作用。仲裁前置的设计原本含有尽量将纠纷解决在仲裁阶段而不必进入法院的企图,但现实中起诉率非常之高,大部分案件经过仲裁后仍不可避免进入诉讼程序,经法院带来了巨大的工作量,这里面有当事人维权意识增强的原因,也有仲裁队伍建设不足的原因。仲裁前置的本意并没有得偿。许多当事人等到仲裁期限一过马上就起诉到法院,根本不等待仲裁裁决,这背后是对仲裁深深的失望。

实践证明,仲裁不但没有成为解决纠纷的捷径,反而已成为障碍。仲裁前置是劳动争议案件处理实践中重重困扰产生的根源,其合法性与合理性不得引起怀疑。

二、仲裁前置本不应有。

仲裁前置的设计原本就缺乏理据。

仲裁前置不合法理。我国民事案件都是两审终审制,劳动争议本质上仍属民事争议,应该与其他民事案件的审判制度相统一,不应与众不同变成事实上的三审终审。作为专门审理劳动争议案件的仲裁委员会,并非司法机关,司法机关应当独立于行政机关、社会团体之外,但仲裁委员会却无法独立于劳动行政部门之外,这个不独立的机构却能作出具有司法强制执行效力的裁决,一定程度上这是对司法权的破坏。

仲裁前置涉嫌违宪。我国宪法规定人民法院是国家的审判机关,负责审理刑事案件和民事案件,劳动争议仲裁委员会不在宪法规定的审判机关之列,理应无权审理民事案件。劳动争议仲裁委员会不同于经济仲裁委员会,经济仲裁机构是民间组织,其仲裁活动并非必经程序,须由当事人约定管辖;而劳动争议仲裁委员会的仲裁却是必经程序,当事人没有选择权。这实际上是在宪法设置的审判权之外又另设一套审判权,这样的设置与宪法的规定是不相符合的。

仲裁前置国外鲜有例证。国外主要发达国家的劳动争议处理制度中,都没有仲裁前置的设置。国外的劳动争议处理制度主要有三种,一种以德国、法国和英国为为代表,他们以劳动法院或劳动法庭等专门机构来审理劳动争议,其程序基本与普通民事案件相同,甚至更加简洁。一种以美国、加拿大和澳大利亚为代表,他们以仲裁为主导,同时法院也可以受理劳动争议案件,但是仲裁并非法定前置,而是必须由双方当事人约定,如果双方当事人没有约定仲裁,则可以直接向联邦法院巡回法庭起诉,按民事诉讼程序处理。还有一种以日本为代表,他们以普通民事诉讼为主导,也设有仲裁机构,但是仲裁并非必经程序,当事人可以经仲裁后再起诉,也可以不经仲裁直接起诉。

法理、宪法和国外的经验均可证明仲裁前置的设计缺乏科学性,多年的实践也进一步证明了仲裁前置的负面作用。取消仲裁前置,是走出当前制度困境的根本出路。

三、取消前置势在必行。

取消仲裁前置,并不是根本取消仲裁,而是让当事人自行选择是申请仲裁还是提起诉讼,在当事人不必被迫先经仲裁的制度设计下,上述种种困扰均可迎刃而解。

取消仲裁前置,可以真正简化维权程序,提高案件处理效率。由于当事人可以自行选择仲裁还是诉讼,如果选择诉讼,则可以省略仲裁环节;如果选择仲裁,虽有程序漫长的可能,但属于当事人自己选择的风险,而非制度强加,当事人亦无可怨尤。

取消仲裁前置,可以解决仲裁委员会因权力跛脚而影响当事人诉权的问题。当事人如果需要申请财产保全或者其他不在仲裁委员会权限范围内的事项,则其可以直接选择诉讼而不必羁绊于仲裁。

取消仲裁前置,可以解决大部分案件的裁审衔接问题。当事人直接提起诉讼,裁审衔接问题自然也就不复存在。当然,如果当事人选择先申请仲裁,则仍可能涉及到裁审衔接问题,但是,问题已经大大减少,因为大量案件已经直接进入了诉讼。如果说有什么办法可以彻底根除裁审衔接问题的话,那只有彻底取消仲裁程序了。如果那样,就根本动摇了“劳动争议调解仲裁法”本身。

取消仲裁前置,有助于减轻仲裁机构办案压力,进一步提升仲裁队伍素质。大量案件直接进入法院,一方面仲裁机构顿感轻松,另一方面仲裁队伍又面临危机。当当事人用脚投票来表达对仲裁机构的不信任时,主管部门必然要反思其原因,必然要设法加强仲裁队伍建设,以保证仲裁委员会的合法性与必要性不被否定。如果面对大量案件当事人拒绝选择仲裁而仍不为所动,仲裁委员会迟早会被彻底淘汰,相信这不是主管部门所愿意看到的。

取消仲裁前置,有助于案件审理质量的提高,有助于减少当事人的不服仲裁的起诉率。仲裁队伍建设的加强,必定带来审判质量的提高,当事人不服仲裁的比例也会相应降低。而法院则因为直接受理的案件增多,必将进一步加强劳动争议审判工作,以确保公正与效率得兼。总体上,由于案件的分流,促使仲裁机构和法院分别改进工作,案件的审理质量无论在仲裁阶段还是诉讼阶段都将得以大大提高。

仲裁前置的弊端已经显而易见,正如取消仲裁前置的优点显而易见一样。英国思想家伯克说过:法律的基础有两个,而且只有两个——公平和实用。实践证明,仲裁前置制度既不实用,又损害公平。立法者必须正视这一现实,鼓起改革的勇气。如果希望劳动争议处理制度真正能实现“公正及时解决劳动争议,保护当事人合法权益,促进劳动关系和谐稳定”的立法宗旨,那么,就请从取消仲裁前置制度做起。

来源:新浪非著名律师的博客

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