白信:《慈善法》立法 不应仅是扶贫济困

今年两会,全国人大内务司法委员会副主任王胜明在记者会上,确认了《慈善法》年内将正式提请人大讨论,各界翘首以盼的慈善立法终于进入了快车道。

回顾这一慈善立法历程,不可谓不艰辛。首先,从2005年民政部开始推动《慈善法》立法算起,至今整整十年。其间,慈善公益事业成长迅速,2013当年慈善总额已经突破1000亿元,全国非公募基金超过2000家,尚属试水的慈善信托也有129亿之多,基层慈善组织超过30万个,慈善公益正吸引了社会各界及党政高层越来越多的资源和重视,投身慈善业及相关志愿活动正在成为广大企业家、市民阶级、社会关怀人士的优先选择。

但是,就在这一慈善业迅猛发展的同时,立法过程的滞后无时不刻形成牵制,以至于从汶川地震到嫣然基金会、郭美美案件、红十字会等先后爆发的丑闻,都在对脆弱的慈善业和公众对慈善的信心造成连串打击。即使那些活跃的领先慈善机构也因此屡屡遭遇法律的不确定难题,如壹基金超越注册地范围的网上募捐是否合法,福耀玻璃董事长曹德旺以股票形式捐资注入河仁基金会却遇到巨额的所得税缴款问题。

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在慈善组织注册、非公募基金的超范围募款、税收减免、财务审计、小型慈善组织等等具体问题上,因为慈善法的滞后,每天都面临着一系列现实的合法性问题,慈善业发展遇到立法瓶颈,而无法充分发挥慈善业的作用,无法满足公众急迫的慈善需求和服务。面对转型过程中加剧的阶级和社会冲突,慈善业因此似乎陷入了一种干着急、帮不上忙的焦虑。

当然,我们也应该看到,在慈善法的艰难立法进程中,各种与慈善事业相关的特别法、行政法规、地方法规等还是出台了不少,如《公益事业捐赠法》、《基金会管理办法》、《社会福利机构管理暂行办法》等,对慈善事业的促进还是发挥了相当作用,功不可没。特别是,围绕慈善法的立法,全国人大和民政部空前开放,采以“吸纳”的姿态。过去数年间以学术机构为主贡献了五个草案版本,在2014年形成了一股积极热烈的慈善法讨论热潮,对推动慈善法早日付诸正式立法程序还是有贡献的。

只是,审视这一进程,不能不提出一些可能被忽视、可能耐人寻味、抑或根本性的问题。最为关键的,也许是王胜明副主委在今年两会中承诺的年内给出慈善的定义。有关于此,也是各版本草案的差别集中所在,体现出各方对慈善事业在中国社会发展乃至政治转型中的地位、性质、和作用的不同考量,关系重大。某种程度上,也许正因此,因为其中虽然微小却可能包含的巨大争议,而延滞着慈善法的立法进程,显示出慈善业发展上空的政治阴云。

若以中国慈善业当前最常见的官方定义“扶贫济困、救急难”来说,这是迟至2014年8月中首届慈善论坛上由人大副委员长陈昌智再次强调的,其范围之窄尚没有脱出中国传统慈善的理解,甚至比诸英国1601年《慈善用益法》的定义还不如,停留在最低限度的社会安全网层次上。

英国的慈善模式及其历时演变,大概是中国慈善部门、学界及民政机构最为感兴趣的,相信也是《慈善法》立法者有意效仿的。在这部400年前的法案序言中,就列举了救助老弱穷之外的孤儿、水手、士兵、大学学者、囚犯、女仆、年轻商人等慈善对象,范围还涉及义学、医疗、教养院、道路、庇护所等公共事业,而不仅仅是“扶贫济困、救急难”,大大超出了专门的济贫院制度,也反映了当时英国慈善事业的面貌。

当然,在工业革命来临后,这部法律日益过时,难以满足工业社会日趋激烈的阶级冲突下对慈善促进的巨大压力,这一序言列举也被认为缺乏法律效力,然后便有了1891年著名的“帕萨姆尔裁决”。因此,不仅让后人看到普通法的灵活大大弥补了立法者不可避免的保守或者立法体制的僵化,那即使在19世纪英国激烈的社会改良运动推动下也行动迟缓;该裁决也第一次明确了现代社会中慈善的定义和范围:扶贫济困、推动教育进步、促进宗教发展、和社区发展。

这四个分类,扶贫济困只是当然之一,却远不及其他三类所反映的当时社会的注意方向。当慈善被拓展为大慈善,意味着慈善不再是救急难,更不是某个阶级的市恩,而是着眼于社会建构,为资产阶级构建一个普遍的公民社会,也就是社会发展意义的。到1993及2006年英国最新修订的慈善法,慈善的定义基本等同于NPO的定义,理论上也等同于学界对公民社会的分类,即包括扶贫济困、教育、宗教、健康与生命、公民意识和社区发展、艺术文化遗产科学、业余体育、人权与团结、环境、弱势群体、动物福利、提高武装部队效率和其他等共13类。

与之观照,拿中国《慈善法》的五版草稿对比,不难发现,中国学界和立法者们是多么希望照搬英国的慈善定义。无疑,那是一种积极、健康的学习态度,一种中国内部少有的虚心、渴望移植西方成熟社会理念和立法的态度,在当前弥漫的对公民社会、对西方价值观抱有敌意气氛下尤为难得。

可是,版本的慈善分类或定义,遗憾的是缺少武装部队和人权促进的公益。前者在中国被视为“拥军”,属于典型的政府主导,几乎代表了当前中国慈善事业的基本性质,正亟待由《慈善法》主导转型为市场或社会主导。而后者,人权和人权促进也被排除在学界主导的慈善定义之外,不能不说,真是一个莫大的遗憾和错误。也许,可以因此暗渡陈仓一般为其他公民社会组织和事业打开一扇门,包括极有争议的动物权利,但是根本忽视了慈善的核心,或者说慈善的人权性质,避开了我国政府已经签署的多项人权公约,及尚待人大批准的公约。

改善人权目标和人权促进事业,如中国政府的历次人权白皮书所重申的,是中国作为联合国安理会常任理事国的大国责任和国际义务,更是中国建设小康社会的参照,怎么可能被排除在一个已经如共识般的大慈善范围之外呢?反之,则可把是否将人权条款纳入慈善定义看作慈善法是否真正有意促进公民社会、向国际社会显示基本道义的试金石。

在这个意义上,反思慈善法立法过程,不能不感叹怪不得慈善法立法进程如此缓慢,在一个非以立法为中心的政治体制内推动改革和立法,其难度之大和保守性之强都超出想像;而一味诉诸学界,难免辜负历史重任,其胆识和诚实均有所欠缺;或者,恰恰反映了尽管有多家学术机构参与立法起草、而协商民主仍然极为有限、封闭的现实。欲突破如此困境,需要更有胆略的政治家担当,或者慈善公益机构、社会活动人士自己更加勇敢地站出来,发声,对《慈善法》各版本草案的各条款表达自己的意见,共同推动社会的进步。

*本文为NGOCN原创特别评论,作者:白信。

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