Marshland| 台湾环境运动与政治转型

本文作者何明修,以英文写成,此中文版经过欧宁编辑,部分内容有删减。

Marshland | 编者按

在两周前的《我是歌手》节目里,孙楠翻唱了一首台湾歌手童安格的作品《梦开始的地方》。这是一首环保歌曲,发表于1989年,当时正值台湾环境运动激进化的时期,从当年起,“反核游行成为每年上演的剧目”。

有意思的是,这首当年在削弱了国民党地方根基的台湾环境运动中大红大紫的歌,如今在大陆的全国性的大众节目中(孙楠还在节目中讲了一段话表达自己对环境问题 的关切,希望自己的女儿呼吸到洁净空气),转变为一种“已被默许、承认”、“合理”的民众环境诉求的声音,而且还是一种十分“主流”的声音。去年底,讲述 全球数十个环境故事的纪录片《Watermark》在伦敦放映时,导演之一Edward Burtynsky说,他们在中国各地的拍摄出人意料的顺利,未遭遇任何审查,“中国不吝于对外界承认他们有严重的环境问题”。同时,去年中国人大将环境 问题定性在“维稳”和中共“执政能力”的高度,习近平调侃“APEC蓝”。这倒是与1989年前后国民党在台湾对环境运动采取的先发制人 (preemption)的方式有几分相似:承认民众环境要求的合理,正面响应民意,但同时,国民党对运动团体和抗争手段的正当性是不承认的,并从有限宽 容转为压制;大陆今年开始实行的新《环保法》的修订历经艰难拉锯,最终公众被十分有限地赋予环境公益诉讼权(仅部分环保团体有权而个人无权提起公益诉讼),也显示出对民间环境权利的限制和警惕。

此后台湾环境运动与民进党进一步结盟又疏离,又在90年代实现了制度化,环境团体在2000年代被执政党吸纳到体制内。那么大陆如今的民间环境力量处在怎样 的位置,在完全不同的政治制度和公民社会环境下,它可能走向哪里?这篇文章系统回顾了台湾环境运动与政治转型的互动,希望提供一些比较性的视角。

台湾环境运动与政治转型

何修明

前言

过去20年以来,台湾已经成为全球民主化浪潮中的一分子。在经历了50年国民党一党独大体制之后,政党政治与激烈竞争的选举开始浮现。随着2000年民进党 在“总统”选举中的胜利,台湾逐渐成为名符其实的民主政治体制。过去关于台湾转型的研究中多半强调其渐进主义的特色,尤其是国民党领导者改革的意愿。晚 近,新的研究则是注重公民社会的角色发挥,亦即是政治转型中的各种社会运动。

“找回公民社会”是了解台湾政治转型的重要因素,另一个重要的议题是,在公民社会与政治精英之间的政治板块移动之下,社会运动如何发挥其影响力?而集体行动又 如何受到政治转型的制约?本文分析台湾环境运动长达20余年的发展,借此了解从威权到民主的政治转型过程中社会运动的发展。

简单地说,环境运动是一种追求更好生活质量的集体行动。然而,这样的定义却忽略了环境主义的各种多样性。Ramachandra Guha和Juan Martinez-Alier指出,当北方的环境运动强调荒野保护(wilderness crusade)之际,南方的穷人已经提出了社会正义与人权的运动主题,也就是所谓的生计维持(livelihood protection)。台湾是一个发展中的地区,而且也位处于世界体系的半边陲地位,因此同时出现两种环境运动的类型。基于以下两个理由,探讨台湾“生计维持”类型的环境运动,有助于我们厘清社会运动与政治转型之间的关系。

首先,在1950年代晚期,国民党悄悄地放弃“反攻大陆”的军事目标,改以经济发展作为执政的正当性。台湾在1960年代之后成功地开启出口导向的工业化, 经济繁荣成了用来延迟恢复宪政民主的方便借口。以Adam Przeworski的话来说,这是“一桩被默认的交易”(a tacit barter),以经济富裕换取政治上的顺从。在缺乏民主的监督之下,一心一意追求经济发展导致了环境的破坏。事实上,1980年代众多反污染的群众抗议 都是针对当时被当局大肆宣传的“十大建设”,包括核能发电厂的兴建,以及石化产业的开发。在动荡不安的1970年代里,“十大建设”被领导人用来形塑国民 党当局的经济领航形象,以强化一连串被国际外交挫败所冲击的政治信心。正由于经济成长被用来作为“大有为政府”的证明,所以公害的受害者将他们的不幸归咎 于国民党执政者。环境抗争的出现,显示出在独裁政权下确实存在不满,环境问题所招致的民怨很容易就会引发“对当局严加苛求的公民社会”(demanding civil society),以致于在政治转型过程中获得广泛的回响。

其次,在众多先进民主国家和地区中,生态议题占据了一个独特的位置,没有办法轻易地被放置在左翼或右翼的意识形态光谱上。环境运动作为一个新兴的政治议题, 它挑战的是资本家与工会的支持经济成长之共识。Claus Offe认为,各地环境抗争的出现是“常态政治”(normal politics)(例如政党政治、国会与司法体系)的危机,因为它越来越不能吸纳新浮现的政治议题。然 而,在后进民主化的台湾,新生的环境运动者面对的是衰退中的威权主义,而不是老化的民主体制;当“常态政治”逐渐开展之际,环境运动者发现许多政治联盟的 机会,他们可以进行政治游说,甚至参选政治公职,或是组织政党。不可避免地,环境运动成为了民进党与国民党之间斗争的政治筹码。

因此,台湾的环境运动不仅是很容易“被政治化的”,同时也在台湾政治转型过程中扮演重要角色。在此,政治机会结构(political opportunity structure)的概念是一个有效的工具,它主要是指以政府为中心的变项组合,它们对于集体行动者形成一定限制与帮助,降低或提高了运动动员所需花费 的成本。这个组合包括政府自主性(state autonomy) 、抗议处理(policing of protest) 、政策管道(policy channel) 和政治联盟者(political ally)这四个要素,可以用来理解在政治转型过程中运动者如何响应转变中的政治气氛,以及他们如何促进建立更开放的政治秩序。

随着政治转型的不同阶段,环境运动的发展也就展现出不同的风貌。环境运动浮现于所谓的“软性威权主义”时期(1980-1986),这个时期草根民众、知识 分子以及党外人士开始注意到环境破坏的严重性。1987年的解严开启了自由化时期(1987-1992),此时的环境运动者所采取的是激进化的策略,并且 公开地与民进党联盟。在民主化时期(1993-1999),环境运动者并用抗争与新开放的制度管道,使得环境运动逐渐制度化,成为政治体制中重要的一分 子。在2000年政党轮替之后,尽管环境运动者持续地批评民进党的保守转向,但仍旧被民进党当局吸纳为体制的一部分,成为当局的伙伴。以下是从政治机会结 构的概念出发,对台湾在四个不同的政治转型分期中对环境运动所作的分析。

一、1980年-1986年:软性威权下的环境运动萌芽

官方环境主义的排除

在1970年代末期,国民党当局开始接受划设国家公园的想法,也聘请保育专家与艺文界人士共同来规划与宣传。这使得保育专家可以在其专业领域之外,产生更广 泛的影响力。从1980年代开始,学者逐渐在一些生态议题的规划案中出现反对的声音,例如国民住宅的开发危及淡水红树林的存废(1980年)、新中横公路 横跨玉山的工程(1983)以及台电立雾溪发电厂计划(1985年)。尽管专家学者们在这些开发案中持反对意见,但是他们仍十分乐于和国民党当局维持良好 关系,特别是那些年轻、受过良好教育且开明的官员,因为他们知道有了当局官员的支持,才能够避免经济与工程技术对环境的摧残。1982年,在当局的首肯 下,这群生态保育专家成立了准官方机构性质的中华民国生态保育协会,并由前“内政部部长”担任会长。

在保育专家的提倡之下,国民党政府越来越意识到环境破坏的问题,因此在1982年于卫生署之下成立环境保护局。这是政府第一次直接地将环境污染的严重性问 题,归咎于过去以来“仅重视开发而忽略保育,未能兼顾环境质量的维护”之政策。甚至,蒋经国当时也曾经提到,“务使工商企业与社会大众能养成知法守法的好 习惯以及保护环境、人人有责的正确观念”。

我们可以把保育专家与国民党当局的合作称为“官方的环境主义”(official environmentalism)。不论是否基于自愿,与国民党关系良好的专家学者采取了小心翼翼的姿态,他们避免触及政治性的敏感议题。国民党当局虽然也愿意接受保育专家的批评,但前提是他们要能够提出专业性的建言,以协助环境政策的现代化。

另外有一群知识分子则是质疑核能发电的政策。全 球性的能源危机促使国民党当局着手发展核能,到1970年代末已经兴建了3座核能电厂。事实上,当时国民党当局积极发展核子武器,核能因而被视为是一个敏 感的议题。到了1980年代中期,一些自然科学家越来越明确地反对核能,其中最明显代表如生物学家林俊义,物理学家张国龙。这一群在美国接受博士教育的学 者,亲身经历了1979年三哩岛(Three Mile Island)事件的冲击。在他们返回台湾之后,发现岛内公众对于核能危害完全缺乏讨论。于是,他们着手写了反核的文章,并且开始发表说明核能的原理与危 险。由于1986年的切尔诺贝利(Chernobyl)灾难,核能议题的显著性获得重视,这一群反核学者也参与了台湾前所未有的核能电视辩论会。

在当时,台湾电力公司所规划的核能四厂案进入“国会”的预算审查,由于其十分昂贵的预算以及层出不穷的安全意外,使得核四案备受政治人物与官员的重视。 1985年,55位国民党籍的“立法委员”与6位党外“立法委员”分别提案,要求搁置预算案,台电公司也只好同意暂停兴建核能四厂。这个突如其来的胜利大 大提升了反核人士的士气。同年他们发行了一本环境刊物,名为《新环境》杂志,当时碍于戒严时期的规定,同一性质的人民团体同一地区以一个为限,因此他们选 择以杂志社的形式作为权宜之计。

党外人士的边缘者角色

随 着环境议题越来越受到社会公众的重视,党外人士也注意到了环境运动所带来的政治利基。自从1977年的选举,台湾的反对派开始以党外运动的姿态存在着。随 后的两年里,党外的领导人士越来越敢于挑战威权体制,逐渐出现党外人士与国民党当局对决的局势。1979年党外人士开办美丽岛杂志社,但实际上是作为党外 的组织基地。同年12月10日,党外人士在世界人权纪念日举行活动,引发出警民暴力冲突。国民党当局当时下令全岛缉捕党外人士。所谓的美丽岛事件也因而中 断了当时如火如荼发展的党外运动。

直到1980年代初期,党外运动才逐渐从美丽岛事件的打压中复苏。他们除了参与选举挑战国民党政权外,同时也发行党外杂志,借此揭露国民党的恶行。由于资深 的党外领袖均因为美丽岛事件被囚禁,年轻一辈的党外人士开始提倡另一种更全面性观点下的党外运动。对这些年轻一辈的党外人士而言,台湾层出不穷的环境问 题,不仅是当局执政不良的证明,同时也是可以用来动员群众,反对国民党。当时的一份党外刊物《生活与环境》(1981年-1982年),就是尝试结合政治批判与生态意识觉醒的刊物。另一份《前进周刊》(1983年-1988年)则是引进许多生态学知识,试图仿效西德绿党的模式。不过,有关环境启蒙的文章并不局限于这两份刊物,1980年-1986年10种党外杂志的文章统计中,共有164篇文章触及了环境相关的议题。

从这些文章的内容分析可得知,党外人士着重的是层出不穷的环境问题,包括45%是关于核能发电的文章、36%是公害污染,生态议题只占了不到5%。这些刊物 中重视的是,公害污染与核废料等显而易见的议题,比较能够迅速地点燃民众对国民党不满的情绪。然而,党外人士在环境运动里所扮演的角色,却依旧是场边者的 角色,而不是直接的参与者。当时党外人士鲜少直接参与的原因,有可能只是因为在1986年以前,党外人士只有在少数的几个县市赢得选举,而且在戒严时期里 媒体被监控的情况下,党外人士的曝光率有限,再加上他们并没有全岛性的组织,因此受限于这些原因,无法声援环境运动。直到1986年党外人士成立民进党, 他们才开始有了政治资源可以协助环境运动。另一个原因可能是,在当时党外人士受到国民党严密监视,以至于他们难以参与环境运动。相较于党外运动,由于环境 运动的动员网络来自于在地草根,而且他们的行动也往往难以预测,所以环境运动受到的打压反而低于党外运动。因此在这种情况下,环境运动并不需要外来的党外 人士协助。最后一个党外人士扮演环境运动里边缘者的原因,乃是因为这些党外人士的政治意图太过明显,往往和地方反污染人士的作风相违背。

环境运动的浮现

台湾环境运动的起源可以追溯自台中大里反三晃化工厂事件(1982年-1996年)。大里乡居民自1982年向县当局陈情三晃化工厂排放出的有毒气体,造成 环境公害,不过县当局对居民的陈情却置之不理,以致于好几次,愤怒的农民闯入厂内破坏设备。1985年时业者公开表示将在一年内迁厂,乡民于是强力施压, 要求业者必须实现迁厂诺言。在这个事件中,党外人士的参与方面,曾任民进党籍台中县长的廖永来(1998年-2001年)在当时有相当程度的涉入。廖永来 原先是学校教师兼作家,他在参与三晃化工事件之前,也曾为党外杂志写稿。他的党外人士身份引发大里居民对他的质疑,因为当时台中县当局仍由国民党执政,县 市当局的态度对于三晃化工厂迁厂与否,占有重要性的影响,当时反三晃运动中主导的务实派,多半倾向仍旧和台中县当局维持友好关系。在三晃迁厂之后,务实派 的领导者也主张原有的厂址重建事宜仍需要县当局的协助。因此,主张将国民党当局视为抗议对象的廖永来,也因为和三晃案的务实派意见不同,在1988年时离 开了这个战场。

三晃案可谓是台湾第一个草根性的环境运动,同时促成台中县公害防治协会的诞生。三晃案也成为后续鹿港反杜邦运动所借镜的榜样。鹿港镇位于台湾中部沿海的彰化 县,1986年初,美国杜邦公司计划在鹿港的投资案,早已由当局批准,当时一位无党籍的镇长候选人发动签署反杜邦案,激发了在地的环境运动。1986年6 月,在警察机关的阻挡下,鹿港镇民的反杜邦大游行没有完成预定的游行路线,尽管如此,这一次的大游行,仍然使得鹿港反杜邦案成为全台湾瞩目的焦点。同年的 12月,鹿港镇民更是北上,前往“总统府”外举牌抗议,随后他们规划一场到台北市的游行计划,不过他们的游览车却遭到了情治机关的阻扰。经过长时间的交 涉,他们才获得允许,继续游行。这一次的事件也呈现出,戒严体制对于集会游行重重限制。

就像前述的三晃案,党外人士在反杜邦案中也只是扮演了边缘者的角色,但他们却在反杜邦案结束后,大言不惭表示对反杜邦案的贡献。1986年底“立委选举”期 间,民进党的候选人意图在竞选活动中凸显反杜邦的诉求,但是此举却遭到反杜邦的运动领导者的拒绝,因为他们认为该名候选人只是利用抗争风潮的机会主义者而 已。鹿港当地的环境运动领导者只想远离政党政治纷争的混水,所以一旦外来声援的人士开始批评国民党,都会示意请他们停止发言。尽管环境运动与党外人士并肩作战,似乎并未形成联盟,不过草根性的环境运动仍旧持续成长。鹿港也因为受到三晃案的启发,于1986年成立了彰化县公害防治协会,持续地动员地方对公害的抗争。

从历史的观点,Charles Tilly指出特定目的的结社与特定目的公众集会,是用来界定社会运动发生的两项指标。以这个标准来看,我们可以说台湾的环境运动起源于1980年代中期。台中大里三晃案中抗争群众于1984年成立公害防治协会,鹿港反杜邦案则是在1986年筹办反杜邦游行的公众集会。换句话说,在软性威权的时期里,已经可以看到环境运动的萌芽。

二、1987年-1992年:政治自由化与环境运动激进化

先发制人的政策回应

在日益高涨的岛内压力下,国民党当局终于在1987年宣布解严。面对新生的环境运动,当局也决定采取先发制人手段来加以响应。用William Gamson的分析,所谓的先发制人(preemption)是指,一方面承认社会运动要求是合理的,试图正面响应不满的民意,另一方面却不接受运动团体与抗争手段的正当性。因 此,在这期间,不仅于1987年成立了环境保护署,同时间许多相关法规纷纷立法或修正,例如废弃物处理、野生动物保护以及污染防治等。当时的俞国华院长甚 至表示“我们要维护环境质量,必要时,甚至可以牺牲经济成长”,足以见得当时的当局对制度与法律的解决途径十分有自信。

然而,官员的乐观并不意味着他们对于环境运动的接纳。草根的环境运动仍然被当局以怀疑的态度对待。就以1992年公害纠纷调解法为例,当时该法规在“立法 院”审议时,曾有“立法委员”提议在程序上纳入民间团体,但是这些提案并没有获得官员的接受。当局对环境运动的态度,诚如环保署的内部数据所显示,“民众 参与评估报告审查会,亦常抱过度情绪化反应,而无法以理性态度协商,致使民意真正表现困难重重”。首任的环保署长也曾经有类似的言论“尽管有环保意识者不 少,但是有环保知识者不多”。因此,在这种情况下,环境运动者自然而然被排除在环境政策的制度之外。

抗议处理从有限度开放到压制

在解严之后,当局改以温和的方式来处理抗争案件,在1988年通过集会游行法,其中允许公众集会,但也对集会设置了若干限制,其中包括事先申请与警察机关的 核准制度。解严后的两周,高雄后劲居民为了阻扰中国石油公司的扩厂计划,围堵高雄炼油厂的西门,这项抗议活动一直到正式开工之际,持续了3年之久。尽管当 地的警察多次试图驱离群众,但是许多小规模的冲突事件都没有被起诉。

不过随着日益激烈的环境抗争,有限度宽容的抗议处理方式受到严重的挑战。1988 年9月,林园乡渔民因工业区污水处理厂排放废水,愤而将处理厂电源关闭,围堵长达3周的时间,此举影响了该地区中下游的厂商,同时也使得台湾的石化业面临 停摆的危机。经过长时间的协商,“经济部”官员甚至扬言要使用警力来驱散民众。最后是官员与厂商同意赔偿13.3亿台币,民众才终于离开。

林园事件突显出群众抗议污染的爆发力与冲击性,资本家也开始对这些抗议事件表现出不耐烦,他们宣称这些“非经济性的因素”将会降低投资的意愿。对当局官员而 言,林园事件给他们上了难堪的一课,凸显当局根本没有准备一套因应公害纠纷赔偿的处理程序。同时,经过这次的事件,当局原本对抗争事件的容忍态度也逐渐转 为打压的方式。1989年环保署明列出公害纠纷处理不可接受的条件,包括要求抚慰金、免于罚则、迁厂等相关要求。

到了郝柏村出任“行政院长”时期,当局对抗议事件趋于压制的态度更为明显。由于郝伯村认为群众的抗议事件是公权力不彰所导致。他将环境运动者称之为“环保流氓”,更强化警力布署来对付他们。

郝柏村的种种做法展现出当局对环境抗争不再有容忍的耐心。1992年5月高雄大林蒲居民围堵中油公司大林厂。此举和4年前林园居民的抗议方式极为雷同,这两 个地区地理位置相邻近,居民同样都是从1970年代就开始受到石化业的污染。就如同林园事件,大林蒲居民也意图瘫痪工厂运作来要求赔偿。郝柏村于事件发后 视察大林蒲,并且指示警察局期限内解决抗争事件。4天之后,警方强制驱离围堵者,殴打当地居民,而且还起诉了39位居民。

环境运动与民进党的联盟

政治的自由化也促成了反对党人士与环境运动者更紧密的互动,民进党于1986年9月成立,其党纲中表达了反对核能发电,以及支持环境运动的立场。更明确地说,民进党是经由政党组织和个别政治人物,与环境运动缔结联盟的关系。民 进党中央党部设立社会运动部,作为与其他社运组织沟通、协调的平台。民进党中的新潮流系是由1980年代初期的党外杂志人士所组成,他们主张激进的方式对 抗国民党。在1987年11月,台湾环境保护联盟在新潮流系的协助下成立,这是一个在台湾各地有分会的联盟性环境组织,其首任秘书长廖永来就是新潮流人 士。各地环境运动者因此共享民进党的资源,例如许多的环保联盟分会都是和民进党政治人物共享一个办事处,政治人物的宣传车也会借给环境运动者在抗争时使 用。

显然地,台湾环境运动的兴起过程中,民进党扮演了重要角色。对民进党而言,环境运动的出现削弱了国民党在地方上的统治基础,因此民进党积极拉拢环境运动者结成联盟。另一方面也由于国民党的试图强化压制,环境运动更靠向民进党,诚如一位环境运动者所言,民进党籍政治人物参与抗争,至少使得他们享有“免于街头上被打的权利”。换句话说,国民党日益趋于强硬的姿态,促成了反对党与环境运动的结盟。

环境运动的激进化

先发制人的政策响应、从容忍到压制的抗议处理,以及环境运动与民进党的政治联盟,皆促成这个时期的激进化。解 严之后,台湾出现了各式各样的抗争风潮,不同的运动议题都纷纷采取了游行示威的手段。为了反对核四厂的兴建,1989年起反核游行成为每年上演的剧目。即 便是对温和的生态保育运动者而言,走向街头政治也是不可抵抗的时代精神。在1988年,中产阶级的保育人士发动保护台湾森林的示威游行; 1989年,他们也为了野生动物保育法的制定走上街头。

另一个激进化的表现即是,环境运动者的政治倾向转为支持民进党。台 湾首位公开反核的环境运动者林俊义,加入民进党,并于1989年参与“立法委员”的选举。他如此说明,为何要加入民进党并且参与选举:“可惜,过去40多 年来的台湾社会,所有大大小小的问题都源自于反民主的政治,这个反民主的原罪不消除,所有民间及知识分子的力量都无从发挥。”

随后,也有其他的环境运动者投入参选。林俊义强调,国民党采取压制方式对待社会运动,使得政治参选成为运动者唯一的选择。另一位反核运动者张国龙,在1990年的3月野百合学生运动中十分活跃,在民进党取得了台北县的执政之后,他被延揽为县当局机要秘书。

此外,1989年,台湾环境保护联盟分别有17位会员投入选举;在1991年,则是有12位会员参与选战。这些参选的候选人都是以民进党身份参选,这应不令 人意外,因为该组织向来与民进党保持良好的关系。在接下来几次选举中,台湾环境保护联盟采用了更直接的参与方式,他们所提出的口号是:“反核者,请勿支持 国民党”。在1989年时,台湾环境保护联盟支持8位民进党县市候选人。接下来的1991年与1992年的选举,环保联盟更和其他社会运动团体组成全国助 选团,到处上台演讲。对环境运动者而言,由于他们的运动诉求不会被国民党控制的媒体所报道,所以借由助选活动,才能宣传他们的诉求。

台湾的反核运动在这几年里也掀起了运动激进化的浪潮。解严之前,反核议题只是知识分子、学者专家、政治人物之间的争辩,不过解严6个月之后,社会大众与草根 分子也陆续登上了反核的舞台。台北县贡寮乡是核能四厂的预定地,贡寮居民理所当然成为反核大本营的主要参与者。由于民进党长期在台北县执政,贡寮居民有县 当局的支持,对抗中央当局的核四政策,而且国民党于1991年10月对当地反核运动者围堵的镇压,更促成了反核运动和民进党之间更稳固的联盟关系。

尽管国民党对社会运动改为压制的处理方法,但却没有抑止环境运动的持续成长。一般而言,当政府部门采取压制方式对待高度组织化的社会运动,多半会集中性地缉捕运动的领导者、没收运动团体的财物,并且取消其组织的合法资格。不过由于台湾的环境运动是高度地附着在既有的地方网络,具有高度去中心化的特性,使得当局对运动的压制无法施展。除非执政者愿意冒着政治分裂的风险,不分青红皂白地施以暴力,否则执政者在处理抗争事件时,很难区辨出谁是运动的领导者。当局只能集中对付几个较显著的环境抗争案件,例如后劲(1990年)、贡寮(1991年)以及大林蒲(1992年),也因此抗争案件持续地增加。

其次,环境抗争触碰到了自由化时期国民党政体的敏感神经。由于执政的国民党当局是由中央官僚与地方民意代表两大部门组成,其中地方性政治人物必须向其选区里的选民负责,因此往往比中央当局更急于表现。随着选举的开展,公共职务的竞争也日趋激烈,政治人物也因而更愿意支持在地的环境抗争,所以即便是国民党籍的民意代表也会为地方的环境抗争背书,共同对抗中央当局。1991 年的选举期间,北桃园县的四位镇乡长候选人,联手向台湾电力公司林口电厂抗议,他们宣称电厂长期地危害鱼塭、农田以及镇民的健康,因此要求立即赔偿。他们 这次的公害赔偿要求,燃起其他各地的公害赔偿要求,例如台北县与台中县的政治人物均纷纷出面要求在地的电厂支付赔偿金。对郝柏村“内阁”而言最难堪的是, 这些出面要求赔偿的政治人物都是国民党员。显然地,接连不断的环境抗争造成了国民党的分裂,促成中央官僚与民意代表之间的嫌隙,也因而使得当局对环境运动的压制效果有限。

最后,郝柏村“内阁”随着1992年“立法委员”的选举后任期结束,该次选举里民进党赢得了超过三分之一的席次。尽管我们很难将民进党选举的获胜归因于环境运动,环境运动与其他社会运动也肯定发挥一定程度的作用。由于与环境运动的联盟,民进党独占了污染受害者以及具环境意识的中产阶级的选票,成为该次选举中的最大受益者。

三、1993年-1999年:政治民主化与环境运动的制度化

局部开放的政策管道

相较于自由化时期,民主化时期中的政策参与管道在1990年代中期逐渐开放。野生动物保育咨询委员会与环境影响评估审查委员会,这两个新设置的环境决策单位,开始邀请环境团体列席参加,也因而形塑环境团体与当局之间的关系。

台湾的野生动物保育法于1989年颁布,1994年进行修法,当时修法的部分原因是为了回应1993年台湾受到国际舆论批评的犀牛角买卖事件,另一部分也是因为岛内环境运动者长期游说的成果。由于许多经济开发案都坐落在生态敏感区,环境运动者也开始涉入生态保育议题。在这段期间里,可以看到环境公害抗争与生态保育议题逐渐汇合,环境运动者也获得官方的同意,共同参与野生动物保育的决策。1996-1998年间,第一届的野生保育咨询委员会25位成员中,有12位的成员是透过非政府组织推荐参加,其中有8位是民间团体代表,4位是学者专家。

这个时期里,民间团体开始正式地参与当局的环境决策过程。参 与在野生保育咨询委员会的民间团体代表,企图在咨询会中提议,将诸多危及生态的开发案变更为野生保护区,包括香山工业区案、滨南工业区案以及美浓水库案 等,对于主导开发的当局单位制造了相当的压力。然而主管当局并没有认真看待民间团体的建议。诚如一位参与咨询会的成员所说:“会议里怎么讨论是一回事,但 是开会之后,官员要怎么做又是另一回事。”官员总是会轻易地搪塞一些理由,对民间团体的提议置之不理。

台湾的环境影响评估法制定于1994年,在环评法颁布之前,历经了催生该法的一连串实办与推广的过程。环评的草案在1990-1994年间在“立法院”审 议,“立法院”席次增加的民进党籍“立法委员”,支持台湾环境保护联盟的提案,以提升环保署的管制权力。因此,1994年通过的法案赋予了环境影响评估极 大的权限范围,可以阻挡各种危及生态的开发案。环评法的另一项创举,则是规定了公众参与的法定措施,例如公听会等均需告知当地居民。更重要地,尽管财经官 员反对这些强化环评机制之提案,但是“立法委员”的坚持仍是写入最后通过的版本。

环境运动者在环评立法过程中的胜利,固然展现出台湾政治民主化的内涵。然而,这些改革对环境运动者而言,仍只是局部性的胜利而已,因为他们的参与仍是十分受 限的。因为当环境运动者比照野生动物咨询委员会推荐名单的做法,要求推荐参与环境影响评估委员,环保署却以环境运动团体都“太过偏激”为借口而拒绝。于 是,环境团体只能参与环境影响评估的公听会,或者动用非正式关系,要求官员、“立委”陪同他们列席环评会,并且将许多有争议的开发案公之于世。

总体而言,在台湾政治民主化时期,政治参与管道已经些微地开放给环境团体。环境运动者固然获得若干参与的机会,但是他们能够发挥的作用是十分有限的。政治民主化也使得当局官员正视环境团体的存在,尽管这不意味着完全接受其主张。

抗议处理例行化与地方化

台湾的政治民主化时期,环境运动也进入了制度化阶段。当抗争开始变得例行化,它对执政者的威胁也就趋于和缓。在 1990年代中期可以观察到执政者对抗议的处理,出现了两大趋势。首先,过去郝柏村式的政治化抗议处理,已经转变为例行化的因应方式。其次,抗争的处理位 阶也下放到地方当局来指挥,一改过去动辄中央当局出面的处理方式。环保署的官员也承认,中央当局过于积极的涉入,将会“造成激化公害纠纷事件,以争取当局 高层重视的反效果”。

例行化与地方化的抗议处理方式,是经由一连串的抗争事件后才确立的。1993年4月,大社工业区的有害气体排放,使得居民愤而围厂,要求石化业者关厂。类似 的情况也曾在1988年林园事件与1992年大林蒲事件发生。大社乡居民经过近一个月的围厂,新上任“行政院院长”的连战也宣称绝不姑息非法手段,同时间 业者也表示很怀念前“行政院长”郝柏村时代。更明确地说,业者是期望中央当局介入,直接驱散抗争中的群众。然而,该次的事件却是主要由高雄县当局出面调 停,维持现场秩序。最后大社事件和平落幕,此次的事件也奠定地方当局抗争处理的模式。

1995 年,反对花莲台泥厂扩建与反对台化新港厂两起环境抗争事件,则是进一步确立中央当局对抗议处理的态度。台湾水泥公司与台湾化学公司都是政商关系良好的两大 财团,也因此他们有足够的分量施压给当局官员。尽管经济部官员发言警告,非理性的环境抗争就像是“安非他命上瘾”,但中央当局最后仍达成决议“不介入地方 当局权限,并交由地方当局依合法程序处理”。在来年,“行政院”提出公害纠纷处理法修正案,明订地方当局应指挥所属警政机关,排除抗争事件的“暴力行 为”。不过,在“立法院”审议阶段,由于民进党籍“立法委员”反对,最后并没有放入条文中。

1999 年的大地震使得台湾出现电力不足的危机,执政者又改变了例行化与地方化的抗议处理方式。当时国民党当局宣布紧急命令,以便加速通过几个电厂兴建的兴建案, 并且借此压制群众的抗争。直到政治人物与社会大众发出反对之声,国民党当局才同意紧急命令的适用范围需经过“立法院”的认可。于是,例行化与地方化的抗议处理在1990年代中期逐渐成为正式的政策,甚至到了2000年政权移转之后,仍一直沿用。

疏离的政治联盟

在整个1990年代,随着民进党的政治地位逐渐巩固,它和环境运动之间的联盟关系也越来越疏离。过 去,民进党的精英从不敢奢想选举时可以击败国民党,但是随着民进党在“立法院”以及县市长选举席次逐渐增加,民进党也亟欲摆脱过去社会运动的同伴,企图争 取更广泛的选民支持。自从1980年代以来,由于民进党与环境运动、劳工运动的关系,“反商”一直是被国民党所攻讦之处,然而到了1990年代,它却成了 民进党努力摆脱的标签。

民进党与环境运动渐行渐远的关系,表现在三个层面。首先是民进党对于许多新兴的环境抗争案件开始保持缄默。 在1994年,东帝士与烨隆两大财团提出滨南工业区计划,这项大规模的填海造陆开发将危及台南县内敏感的生态湿地,因此为环境运动者极力反对。但是民进党 阵营对于此案却出现两种不同的声音:民进党籍县长陈唐山赞成此案,但另外的一位民进党籍“立法委员”苏焕智却坚持反对立场。当时环境运动者向民进党中央党 部陈情,但却只得到模棱两可的答案。这个案例显示出,民进党中央对于地方的环境议题试图保持距离。

其次,民进党反核立场开始动摇,与环境运动开始分道扬镳。 1996年5月,民进党和新党联手,利用国民党内讧之际,让“废止所有核电厂兴建计划”案三读在“立法院”通过。到了10月时,国民党提出该案的复议案, 由于当时的“宪法”规定,“行政院”所提的复议案只需达三分之一即可通过。环境运动者要求民进党务必坚守,阻止复议案列入议程或表决。然而,民进党党团干 部一方面和国民党私下沟通,另一方面又公开地在“国会”中反对该案,以求满足反核人士的要求。当时,民进党与国民党的暗中交易为“立法院”外的反核人士所 知,他们觉得被民进党所欺骗,在群众愤怒的情绪下,反核人士直接攻击民进党籍“立委”。这个事件也进一步分裂了民进党与环境运动之间早已逐渐薄弱的关系。

第三种情况则是民进党开始试图讨好资本家,不再与环境运动者站在同一阵营。 从1994年-1996年在台中县的反拜耳运动中,民进党的政治人物一直扮演重要的角色。1997年反拜耳联盟的召集人廖永来当选台中县长后,随即声明将 举办拜耳案公投。不过,诉诸公投却是拜耳案的投资者、国民党与民进党领导阶层最不乐见的发展。面对外界的压力,民进党主席出面压制地方首长,宣称将以公听 会取代公投。这项举动引发民进党内部史无前例的冲突,最后在拜耳宣告停止投资案之后,争议才画下句点。尽管廖永来是为了环境保护而坚守反对立场,但仍承受 了极大的批评。在政治压力之下,事后他拜会拜耳公司时,表示只要是低危险的生产,县政府都欢迎。上述的三个情况都显示出民进党在这段时期里的转型,为了寻 求更广泛的支持,迎合中间选民,民进党与环境运动的关系也因此日益紧张。随着民进党中央越来越把目标放在执政之上,环境运动者也就越来越难获得他们的支 持。

环境运动的制度化

制度化是一种“自我发动”(self-activating)的规律模式,其持续存在并非仰赖外在的资源。社会运动的制度化,意味着运动不再仰赖外在资源的 持续挹注,运动组织可以依靠自己的力量进行动员。运动要能够进入制度化阶段,要有一个支持性的环境,也就是说政治环境要能够容忍反对意见的存在,而且运动 组织不再为了生存而大费周章。David Meyer和 Sidney Tarrow提出的“社会运动的社会”(social movement society)说法,即是道出了运动制度化的本质。社会运动越来越被认为是常态民主的要素,是一种定期出现的、可预期的,甚至是普遍可用来提出政治诉求 的手段。

台湾的环境抗争案件数,在1990年代中期呈现持续而稳定的趋势。同时也可以观察到在这个制度化的时期,群众示威与专业参与路线并进,政党参与则是相对地减少。尽管环境运动者不满部分开放的政策参与管道,但是这些制度却不失为反对争议性开发案的合法管道。因此,环境运动者一方面参与环境影响评估会议,借由专业说服当局官员,另一方面则是以群众运动来展现反对的立场,专业参与和群众路线的搭配确实也有不错的成效。例 如滨南案中,环境运动阵营特地规划一组人力研究环境影响评估报告,在会议中提出有力的反对意见。同时,环境运动者也现身在每一次的现地勘查、公听会以及审 查会议。环境运动者展现的专业论点成功地举出了过去未被探讨的潜在环境影响,使得滨南案的环评一再拖延,直到5年后才完成。

然而,专业参与并不意味着环境运动舍弃了1980年代以来的群众路线。环境运动者仍然需要借由动员地方的反对群众并且监督环评会议,才能够形成足够的政治压 力。在1996年8月,民进党籍“立委”苏焕智为了反对滨南案,带领了一场戏剧性的游行,以凸显工业开发带来的威胁。同年10月,地方的反对开发人士也动 员超过5000人北上参与示威游行,环境运动者认为那一次成功的动员才使得财经官员让步,阻挡了滨南开发案。

苏焕智表示,反对滨南工业区运动是一场“文斗”加上“武斗”的综合策略。他认为,如果反对的群众没有被动员出来,或是没有参与每次的公听会,那么环评委员会 就会批准滨南开发案。苏焕智对滨南案的评论也点出环境运动采取的二元策略,也就是说,在民主化时期里,尽管环境抗争已不再被执政者所抑制,环境运动者仍然 被排除在政策决策权力之外,因此需要采取专业参与及群众路线并行的方式,才可能达到抗争的目的。由于民进党与环境运动渐行渐远的联盟关系,促使环境运动开 始降低政党色彩。1994年的省长与直辖市长选举,是环境运动者最后一次为民进党背书。在那次之后,环境运动者以谨慎小心的态度作政治背书,他们不分党派 地仔细检阅个别候选人的环境保护立场。因此,在1996年“总统”大选期间,反核运动获得两位前国民党籍的候选人的支持。1996年台湾绿党的成立也是环境运动与民进党分道扬镳的指标。从1990年代末期,台湾绿党以环境保护的诉求开始参与各项选举,但却是屡败屡战。绿党企图在环境议题上赢过民进党,此举也表示环境运动者对民进党共同捍卫环境的理想幻灭。

为了补救民进党日益减少的支持,环境运动也开始和其他社会运动联盟。借 由社会运动部门水平的联系,美浓反水库运动成功地吸引更广泛的群众参与,包括小区运动者、客家文化运动者,甚至独立的摇滚乐艺术家。美浓反水库运动透过各 种管道散布信息,反水库联盟在1990年代成功地展现出强大的反对舆论。当时反水库运动的基本想法即是,“要避免过去反核运动中与民进党的联盟”。因此, 反水库运动坚持保持自主性,不再与民进党挂钩,使得该运动开展出全新的运动策略。

持续发生的环境抗争、专业参与与群众路线的二元策略,以及政党色彩的降低,这些特质展现出民主化时期里台湾环境运动的新面貌。在这个时期里,运动者竭尽所能地让他们抗争的声音可以被听见,环境运动也随着这些努力,制度化成为台湾公民社会的重要部门。

四、2000年-2004年:民进党当局的吸纳

“政府”自主性的弱化

2000 年的台湾历经了一场政治变天,经由人民的选择,执政大权转为民进党的陈水扁。从威权到民主,“政府”自主性必然有所减弱,因为周期性的选举迫使任何执政者 都要接受民意的考验。在台湾,国民党向来是与“政府”合而为一的,因此尽管选举在1990年代变得激烈了,仍能维持其决策的自主性。尽管种种“金权政治” 的现象开始浮现,但这无损于国民党“政府”对于经济政策的推动。然而,政党轮替后,新接手的民进党显然无法延续过去“政府”的强势作风,无论在政治的拟订 或执行上,“政府”的自主性都受到严重的削弱。面对庞大的反对党,民进党“政府”不得不在政策上节节让步。在民进党主政时期,“政府”自主性的弱化来自于 三个成因。首先,民进党未能掌握“国会”的多数席位。当2000年“总统”大选结束时,民进党在立法院的席次不到三分之一。尽管2001年与2004年的 “立法委员”选举,民进党席次渐增,但是执政的泛绿阵营仍然没有掌握过半的席次。其次,民进党“政府”出现了严重的政策协调问题。过去民进党党内习惯公开 而明显的异议表达方式,也使得“政府”施政看似缺乏一致性。而且,民进党政治精英与多数国民党籍的行政官员彼此存有意识形态的冲突,也更加突显出政策协调 的问题。例如在环境争议案中,财经官员把一些信息私自对外透露,或是强烈表达支持开发案。最后,2001年台湾的经济状况出现前所未有的严重衰退,日益攀 高的失业率牵制着民进党“政府”的政策选项,因此,改革的诉求被搁置一旁,民进党“政府”仍然将经济发展作为主要施政诉求。

民 进党“政府”执政下的“政府”自主性的弱化,最明显的例子就是2000年-2001年核四争议案。废除核四厂是陈水扁竞选期间的主要政见之一;在执政后, 废核四却遭到“立法院”反对党的强力杯葛。在2001 年2月,民进党“政府”不得不撤回废核四的决策,恢复兴建。此外,看似较不具争议性的栖兰山桧木林保育也遭到相同的困境。马告国家公园的设置同样也是陈水 扁的竞选政见之一,然而在原住民与反对党阵营的联手反对之下,马告国家公园的预算在2003年1月被“立法院”搁置。这些政策上的挫败,显示出民进党“政 府”无能去执行他们的环境承诺。

各种反对环境保护的反制运动(countermovements)也在政党轮替后出现,他们的动员也更进一步弱化了“政府”的自主性。在 2000年至2004年,接受补贴的电动机车业者、养猪业者、二仁溪畔非法废五金工厂业者以及塑料业者,分别发起了动员,以反制环保署的相关政策。这类的 反制运动是到了民进党“政府”执政后才出现的现象,尽管他们不见能够完全实现运动目标,但是他们的集结与动员,却使得政策过程更为冗长,并且需要节节让 步。

总结来说,民进党“政府”不但无法实现原有的环境改革主张,同时也越来越无法处理资本家施加的压力。因此,“政府”长期陷在环境运动与资本家的拉扯战争之间。

政策参与管道的开启

在上一个阶段,政策参与的管道已经有局部性的开启;等民进党上台后,这些管道更显得畅通。陈水扁任命林俊义为首任民进党“政府”的环保署署长(2000-2001),由于他以往的运动参与背景,许多环境运动者也进入环保署。这些环境运动者开始有机会参与当局行政体系的运作,并且得以获得“政府”决策时的第一手数据。除了政务官的任命外,民进党“政府”也设置许多政策决策委员会,并开放给环境运动者参与。2001年时,环保署改变环境影响评估委员的甄选办法,环评委员改由专业协会、学术界与公民团体推荐参与。同时,具有环境保护经验且曾参与非政府组织的环境运动者,亦可以申请参与。

“国 家永续发展委员会”是“政府”体制内最高层的环境政策单位,这个委员会设置于1997年,当时是为了应付国际环境管制潮流对岛内的冲击,委员会的成员一开 始只限于官员和学者参与,排除环境团体的加入。2002年时民进党“政府”打破“永续会”过去成员组成的传统,指派8个具有代表性的民间环境团体担任成 员,其中多数都是有经验的环境运动者。此外,在2001年,由于废核四的失败,民进党“政府”为了安抚环境团体,成立非核家园倡导委员会,并邀请环境运动 者加入。这是环境团体第一次得以在中央当局体制内进行反核运动,矫正平衡过去长期以来在国民党当局主导下的核能发电论述。

尽管环境团体进入政策决策管道,获得局内人的地位,这并不意味着他们可以主导环境政策,从许多方面都可以看到他们在环境政策影响的局限。首先,虽然环境运动者可以进入到环保署,但是相较于向来强势的财经相关部门,环保机关仍显得相对居于次位。其次,国民党籍的官员并不一定热心支持若干环境运动者的作为。如此一来,程序的参与不代表可以直接促成立即而明显的政策转向。即便如此,环境团体仍获得难能可贵的参与经验,并且学到如何以不同的管道推动他们的环境主张。

政治联盟的丧失

环境团体与民进党的联盟关系自1990年代开始逐渐疏离,2000年后随着民进党执政,而且越来越靠拢资本家,两者的政治联盟关系也随之崩解。

历经废核四案的风波之后,民进党“政府”更趋保守倾向,并且开始转而强调经济复苏,社会改革的议题则是被搁置在一旁。在2001年8月,民进党“政府”召开 经济发展咨询会议,期望借此凝聚各界对经济发展的共识。在经发会的筹备阶段,许多企业家对环境法规,如环评制度,以及山坡地、林地开发禁令多有批评。这些 意见都被纳入经发会的共识,民进党“政府”也宣示落实执行。被排除在经发会之外的环境团体,自然对会议的结果不以为然,而且也高分贝地批评其反环境的结 论。

经发会结束后,2001年8月环保署着手修改环评制度,为了使环评更具有效率,法定程序改为更简单与标准化。2001年9月,为了让纺织整染业能留在台湾,环保署也放宽了废水的排放标准。显然地,为了刺激经济发展,民进党“政府”放弃过去对环境保护的承诺,转而推动较少环境管制的经济发展政策。

随着2004年“总统”大选来到,民进党“政府”开始针对经济萧条的乡村地区打出“建设牌”,藉由经济开发的承诺来吸引选票。2003年花莲县长补选举时, 民进党“政府”重新提出,在东部山区建设苏花高速公路的构想,此一提案当然招来环境团体的强烈批评。随后,民进党“政府”又提出“新十大建设”政策蓝图, 为竞选连任铺路。过去,国民党惯常以开发建设案来吸引选票,如今民进党“政府”也把经济发展优先的论述作为选举战略。民进党的“新十大建设”的提案,不意 外地引发了全岛环境团体的抗议。随着民进党执政路线的保守化,原先的政治联盟也跟着解组。在失去执政之后,国民党也以投机主义方式参与社会抗争。国 民党为了羞辱民进党政府,带领泛蓝阵营进行抗争若干议题,例如大学学费高涨、教师组工会以及失业劳工等,举凡可以打击执政党的议题都被国民党所使用。不 过,国民党对环境议题不改一贯保守立场,在核能发电、森林保育以及苏花高速公路等重大争议上,仍维持反环境的态度,因此,环境团体也和国民党之间依旧保持冷淡的关系。

环境运动的吸纳

民进党的执政带来了环境团体的身份改变,从政策管道的局外人转变为局内人。尽管民进党在“国会”里已不再事事支持环境团体,然而民进党“政府”对程序性改革,有效地将环境团体整合进入当局体制。2000年以后的环境抗争案件明显地减少。环境团体一旦进入体制,意味着运动策略的改变,改以协商、游说与体制内施压的方式为主。举 例来说,在2001年,争取马告国家公园的桧林保育方案时,环境团体成功地获得当局实质的让步,包括扩大马告国家公园面积,并且建立原住民的共管机制。这 个保育运动之所以成功,并不是因为环境团体诉诸大型的示威游行,而是环境团体勤走高层,拜访民进党的高层官员,才使得他们的诉求被接受。

在政策管道的开放下,反核人士也开始提倡替代性能源的采用。2001年7月他们举办了一场大型的新能源研讨会,广泛地邀请了当局官员参与,当时这个会议的筹 划者认为,当局官员应该被重新教育,因此这个会议即是要提供替代能源的新信息,扭转官员们过去一面倒拥抱核能的态度。2002年,环境团体结合了新能源业 者、官员和学者成立了一个准官方的组织,该组织的目标就是推动再生能源的使用与技术发展。

此外,环境团体与当局之间合作的结果之一,即是政策决策过程的透明化。环境运动者不再被当局视为是滋生事端的抗争者,而是环境治理方面值得信赖的伙伴,例如某一环境团体就接受环保署委托,向工厂倡导最新的土壤污染防治法。教育部也将一些环境教育相关的工作,委托给台湾环境保护联盟在校园内进相关的训练。

虽然环境团体整合到“政府”体制内所引发的争议不断,但却也开启了环境团体发声的新管道。借用Charles Tilly的话来说,环境团体经由制度化与低成本方式,使用“政府”资源,逐渐成为所谓“政体成员”(polity member)。

结论

本文探讨环境运动在过去20年来,在政治转型中所扮演的角色。但环境运动并非只是被动地反映政治风向的风向球,环境抗争的浮现,迫使政治精英需要做出某些抉 择,而这些决定带来了日后重大的影响。在1980年中期,环境运动唤起了反对阵营的重视,环境运动的遍地兴起,使得初成立的民进党采取支持环境保护的立场。1980年代末期日益激进的环境运动,也迫使国民党一改过去对社会运动的容忍做法。环境团体对民进党的背书,在某种程度上协助了民进党在1992年选 举的胜利,并且促成国民党保守势力的撤退。这些例子显示一点,社会运动对政治环境所造成的冲击是存在的,尽管它往往是间接的,而且是非预期的。

显然地,环境运动在台湾的政治转型过程中,扮演了重要的角色。在2000 年的政党轮替后,环境团体不但获得正当性,而且也进入“政府”体制,取得程序性的权力。然而,在2008年后,台湾再度历经一次政党轮替,重新取得执政权 的国民党又是如何处理这些新开启的环境决策管道,仍有待观察的。

(作者何明修,台湾大学社会学博士,美国纽约大学社会学傅尔莱特访问学者,现为南华大学应用社会学系副教授,是《绿色民主:台湾环境运动的研究》一书的作者。本文原题Environmental Movement in Democratizing Taiwan (1980-2004): A Political Opportunity Structure Perspective,收入East Asia Social Movement, Springer, New York, 2011. 由作者与蔡依伦翻译成中文,并由黄梅兰校正。)

(据微信公众平台“微思客”)

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