張千帆:依憲治國需要公民主動行憲

【編者的話】經過2014年的反腐和官方“法治”建設,中國知識界和思想界如何看待過去的一年,並對2015年有何期待?在天則經濟研究所2015「新年期許」論壇上 ,張千帆認為,談依憲治國簡單,落實則難,無論是信仰自由還是言論自由,還是選舉權,都需要靠民眾的主動作為才能得到落實。本文為作者發言,經作者本人審閱,天則所/中評網授權刊發,以饗讀者。

依憲治國是中共十八屆四中全會強調的一個話題,那麽怎麽依憲治國?其實依憲治國很簡單,就是落實憲法,也就是憲政。雖然現在“憲政”成了敏感詞,但是其實上述結論只是業內常識。憲政就是實施憲法,把憲法規定的內容落實好,用它來指導這個國家的政治生活,規範國家權力的運行。依憲治國就是這麽簡單的一件事。

究竟落實憲法中的哪幾條?說得具體一點,就是落實“八二憲法”中的三條。這三條必須得到落實,因為它們是衡量一個國家有沒有憲政的標準。如果這三條得不到落實,那麽無論錶面文章做得再好,整部憲法都得不到落實。這三條恰好靠在一起,就是八二憲法中的第34、35、36條。八二憲法規定公民權利的第二章是從第33條開始的,其中“法律面前一律平等”、“國家尊重與保障人權”也很重要,但是比較抽象,不如後面三條實在:第34條的選舉權、第35條的言論自由、第36條的宗教信仰自由。這三條是一個國家的憲法落到實處的關鍵。

在邏輯順序上,這三條應該剛好倒過來。首先應落實的是第36條規定的宗教自由。1949年之後,馬列主義無神論成為正統,宗教成為“迷信”和“麻痹勞動人民的鴉片”。雖然現行憲法規定了宗教信仰自由,但是憲法序言和第36條之間存在一定的緊張關系,尤其是多數國民在無神論培養下對宗教信仰存在諸多偏見。然而,信仰自由對一個國家的活力來說是非常重要的,只是這種重要性在中國被遠遠低估了。只有保證宗教信仰自由,國民道德才能普及,多數國民才能用道德準則來規範自己的行為。也只有國民道德自律,才能讓國家權力對公民生活少一些乾預。如果沒有宗教自由,國家只有兩種可能:一種是無序混亂,一種就是高度集權的國家主義。這兩種選擇哪一種都不好。所以,依憲治國首先應當尊重和保障人民的宗教信仰與思想自由。

然後,不同的學說、信仰和思想要得到有效傳播和交流,我們就要有言論自由和出版自由。當然,廣義的言論自由還包括集會自由和結社自由。言論自由對於社會的重要性以及對於憲法的重要性也是不可能被高估的,因為現在我們碰到法學院的學生甚至大多數學者都認為,中國之所以沒有憲政,是因為沒有一個有效的憲法審查制度。這當然是直接原因,但只是技術細節,不是不重要,但是其重要性遠遠比不上言論和新聞自由。

言論和新聞自由是一個國家的憲政起點。如果連言論自由都沒有,那麽憲法其它權利就更是掌握在統治者手裡;他想給就給,不想給就不給,憲政就不用談了。有了言論和新聞自由,這個國家大政方針、發展方向乃至憲法制度才能得到充分的辯論,該有的制度遲早也會有,而且能夠在社會輿論壓力下得到比較有效的實施。

最後,在這個基礎上,才是憲法第34條規定的選舉權。自由討論過後,不同意見在所難免,大家通過選票來決定國家的發展方向應該是什麽,統治這個國家的法律到底應該是什麽。“一人一票”,獲得多數選票的當選立法者,多數立法者決定國家的法律和政策。不論制定出來的具體法律和政策是什麽,按照這個套路來治理的國家不可能太差。所以治國從技術層次上可以很復雜,但是在制度層面上也可以很簡單。只要把這三條落實好,依憲治國就基本成型了。

對於憲法實施而言,這三條也有特殊的意義。我去年發表了一篇論文,題目是“憲法實施靠誰”。雖然四中全會提出了依憲治國,但是不要把實施憲法的希望寄托在政府身上。政府是既得利益者,不會主動實施憲法。限制了政府權力,就不能以權謀利,有哪個理性的既得利益者會自廢武功呢?落實憲法是要捆住政府手腳的,誰願意主動把自己手腳捆住?哪只老虎會自動鑽進籠子里去?

所以實施憲法最終要靠人民,只有人民才想真正落實憲法。

但是人民怎麽實施憲法?其實還是這三條憲法原則。當然,我還加了一條訴權——公民主動行使的法律訴訟權利。不過如果真能把上述三條落實了,就已經很好了。無論是信仰自由還是言論自由,還是選舉權,都需要靠民眾的主動作為才能得到落實。如果說憲法規定了宗教信仰自由,政府也願意尊重民眾的信仰自由,但現實的情況是多數民眾不願意接受宗教信仰,那麽這一條權利保障就沒有多大實際意義。如果憲法規定了言論自由,政府也願意尊重言論自由,但是我們自己總是害怕,不敢說話,媒體也不能批評政府,生怕會有什麽後果,那麽新聞自由、言論自由也就變得沒有意義。集會、結社自由也是如此。

選舉權更是如此。選舉本身是一項制度,要靠政府通過法律設置。如果政府不設立選舉制度,或者不願意真正落實選舉權,就會使得選舉權落空。但是如果有了選舉制度,民眾自己不願意去投票,選舉權也一樣形同虛設。我在外面做講座,學生或一般聽眾經常問我,政府不給我選票怎麽辦?我怎麽行使選舉權?我說,選票不是政府給你的,是要靠你自己去要的。你不要,他高興還來不及,當然不會主動給你。你去要了,他也不能不給你。關鍵在於公民自己的行動。

總之,這三種權利恰恰也是公民行憲的基礎,憲法能否真正得到落實,要看公民是否積極行使這三種權利。只有公民積極行動個,憲法才有希望得到落實。現在中國公民的憲法意識在不斷上升,尤其是在網絡幫助之下,已經達到了相當的水平,現在的主要症結是在於政府。政府對於言論、出版、集會包括結社自由,打壓的程度在近年來變本加厲,對媒體的管控就不用說了。很多時候,作家、學者、律師只是在行使言論自由,但是這種自由沒有得到應有的尊重,因言獲罪屢屢發生。選舉制度、信仰自由也是如此。政府常年來警惕和控制宗教信仰的傳播,一直沒有放鬆。選舉則是連起步都沒有,人民並不實質性地擁有和行使選舉權。

如果現在有一點值得欣慰的話,那就是宗教自由和言論自由,尤其是網絡上的言論自由,通過公民的自覺努力,慢慢在行使起來。雖然這些自由沒有得到制度保障,但是實際上許多公民已經在積極行使這些自由。但是離選舉權的落實還非常遙遠。2016-17年要進入下一輪的基層人大選舉,我希望能有更多公民站出來作為獨立競選人,或者哪怕只是作為一個普通公民投出自己的一票,這個意義都非常之大。

所以我的新年期許就是希望憲法當中至關重要的第34、35、36條能夠落實得好一點,至少不要再進一步惡化。不知道這一點期許是否有點奢侈,但無論政府態度如何,人民自己都要積極行使憲法賦予的這三條權利。

北京大學憲法學教授 張千帆 為英國《金融時報》撰文

(註:本文僅代表作者個人觀點,本文責編霍默靜 mojing.huo@ftchinese.com

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