关于《居住证管理办法》致国务院法制办的公开信

国务院法制办公室于2014年12月4日发布了《居住证管理办法(征求意见稿)》,将其在国务院法制办的官网公布,并向社会公开征集意见。根据这一通知,2014年12月25日,上海金融与法律研究院与高校科研院所、研究机构和其它长期从事人口、城市居民基本公共服务及相关研究的10余位教授、专家,在上海召开了“《居住证管理办法》征求意见”的闭门专题研讨会。根据会议讨论的共识和各专家学者的建议,我们对《居住证管理办法》提出如下修改意见:

针对《居住证管理办法(征求意见稿)》方向性、框架性问题,会议经过讨论,共达成如下五条共识:

第一,建议明确居住证的立法宗旨为建立健全非户籍常住人口的基本公共服务的全覆盖,促进劳动力在全国范围内的自由流动;以人口管理为主要目的的法律法规已经体现在《中华人民共和国居民身份证法》等法律法规;

第二,进一步强调本办法所要求地方政府的服务职能,以确保公民权利与提供公共服务前提,充分利用全国人口信息网络,简化和减轻非户籍常住人口的办证负担;

第三,建议明确以形成全国统一的劳动力市场为目标,明确地方政府不得制定限制约束人口流动的政策法规,包括但不限于设置连续居住年限等条款,保障地方性法规和政府规章不会造成中国劳动力市场的分割;

第四,建议明确设置居住证的地区为例外,未设置居住证的地区,应该按照本办法的相关规定向非户籍人口提供与户籍人口同等的基本公共服务和便利,以此保障全国范围内基本公共服务的全覆盖;

第五,建议明确稳定就业和稳定住所的条件,透明化、简单化办事流程,不增加办证人申领居住证的负担。

针对《居住证管理办法》具体条文修改,本次会议参与人经过热烈讨论和激烈争论,共达成如下十五条共识,特向国务院法制办提出如下修改建议:

建议修改的条款为:第一条、第二条、第三条、第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十六条、第十七条。

提请新增的条款为:享受权利条款(原第十三条后面)、名词说明条款(原第二十二条后面)。

(一)、建议修改第一条。

修改条款“为加强人口服务管理,保障公民合法权益,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,促进社会公平正义,维护社会秩序,制定本办法。”

建议修改为:“为保障公民合法权益,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,维护社会秩序,制定本办法。”

修改原因:“人口服务”与“人口管理”是两个不同的领域,《居住证管理办法》是为“人口服务”服务的,本条中的“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”已经点出该项,所以无需同义反复。有鉴于此,建议修改此条款。

(二)、建议修改第二条。

修改条款“设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素”;

增加条款“未制定居住证办法的地区,公民持公民身份证可以享受与当地户籍人口同等的本办法规定的基本公共服务、便利与权利

建议修改为:“公民离开常住户口所在地,到其他设区的市级以上城市居住半年以上,符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的,可以依照本办法的规定申领居住证。

设区的市级以上地方人民政府可以结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素,确定居住证制度实施的区域范围,并根据本办法制定实施办法。

未制定居住证办法的地区,公民持公民身份证可以享受与当地户籍人口同等的基本公共服务便利。

修改原因:本条款中缺少公民在未设区的市级地区享受基本公共服务的规定,为保障全国范围内基本公共服务、便利与权利的全覆盖,居住证应该成为登记制度,而不是当地政府限制人口流入的工具,本办法应该明确设置居住证的地区为例外,未设置居住证的地区,应该按照本办法的相关规定向非户籍人口提供与户籍人口同等的基本公共服务、便利与权利。

(三)、建议修改第三条。

修改条款“居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。”

建议修改为:“居住证是持证人及其未成年子女在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明”

修改原因:我们认为,居住证应当是只适用成年人。如果父母已经获得居住证,那么与父母一起居住的未成人也应当享有相应的待遇。《中华人民共和国义务教育法》第十二条第二款规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”而在《中华人民共和国未成年人保护法》第二十八条也明确指出,“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利,并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。

(四)、建议修改第四条。

修改条款“居住证登记项目包括:姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、近期相片、常住户口所在地住址、居住地住址、签发机关、签发日期、有效期,以及涉及持证人在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的其他信息。”

建议修改为:“居住证登记项目包括:姓名、公民身份号码、近期相片、居住地住址、签发机关、签发日期,以及涉及持证人及其子女在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的其他信息。”

修改原因:居住证作为人口登记、提供基本公务服务,应该以便利公民为宗旨。现在政府掌握公民的信息充沛,不需要重复采集过多的信息。居住证不应该有固定的有效期,只要持证人的居住地没有发生变化,那么其证件就无需每年去公安机关报备。

(五)、建议修改第五条。

修改条款“县级以上人民政府应当加强人口服务管理工作”。

增加条款“提供综合办事大厅 

建议条款修改为:县级以上人民政府应当加强人口服务工作。建立健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制。县级以上人民政府应为居住证申领者建立“一口受理”制度并提供综合办事大厅,做好居住证持有人的权益保障和服务管理工作。

修改原因:将“人口服务管理工作”改成“人口服务工作”,理由同第一条。建议设立“综合办事大厅”和“一口受理”制度,也是遵循了国务院提出的减少行政审批程序、提高办事效率的精神。目前不少地区已经实施的居住证管理办法,居住证申领者在申领过程中需要奔波于各个分散的部门中,其中所耗费的时间、金钱成本巨大,不胜其烦,违背了设立居住证的目的。

(六)、建议修改第六条。

修改条款“县级以上人民政府应当将为居住证持有人口提供基本公共服务和便利的工作纳入国民经济和社会发展规划”

建议修改为:“县级以上人民政府应当将为居住证持有人及其子女提供基本公共服务和便利的工作纳入国民经济和社会发展规划

修改说明:修改理由同第三条

(七)、建议修改第七条。

删除条款“应当依托国家人口基础信息库,分类完善劳动就业、教育、社保、房产、信用、卫生计生、婚姻等信息系统及居住证持有人信息采集、登记工作”

建议本条款修改为:“国务院及地方各级人民政府公安机关和相关部门应当加强部门之间、地区之间居住证持有人信息的共享,为推进社会保险、住房公积金等转移接续制度,实现基本公共服务常住人口全覆盖提供信息支持,为居住证持有人在居住地就业居住提供便利。各级政府应加强公民信息联网,为公民减轻不必要的信息采集负担。

修改原因:国家有关机构对公民信息采集和使用是后台操作,不应该在居住证办法讨论之列,也不应当成为公民办理身份证的义务,增加办证负担。

(八)、建议修改第八条。

修改条款“公安机关负责居住证申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作。”

建议修改为:“公安机关负责居住证申领受理、制作、发放、变更等证件管理工作。

居民委员会、村民委员会、用人单位、就读学校以及房屋出租人应当协助做好居住证申领受理、发放等工作。”

修改原因:签注是出境相关概念,到目前为止,“签注”只适用于中国大陆各省、自治区和直辖市居民往来港澳台。在内地居民之间适用“签注”概念,会减弱公民对祖国统一的认识,强化了区域之间的居民对立,不利于中国这个统一国家的形象。

居住证持有人的相关信息未发生变化,无需每年到公安机关备案,但居住地址等信息发生变化会引起其公共服务提供方的变化,应当进行变更手续。

(九)、建议修改第九条。

建议修改为:公民申领居住证,应当向居住地公安机关或者受公安派出所委托的社区服务机构提交本人居民身份证或者其他合法有效身份证件、近期相片以及居住地住址、就业、就读等证明材料。相关办理机构有一次性告知所需材料的义务。

行动不便的老年人、残疾人等,可以由其监护人、近亲属代为申领居住证。监护人、近亲属代为办理的,应当提供委托人、代办人的合法有效身份证件。

申请人及相关证明材料出具人应当对上述证明材料的真实性、合法性负责。

对符合居住证办理条件的,公安机关应当在七日内制作发放居住证。

修改原因:添加主语“公民”,将“公安派出所”修改为“公安机关”,都是为了语句严谨考虑。

增加“相关办理机构有一次性告知所需材料的义务”,也是要解决居住证办理实际中被广泛诟病的一个问题,在不明显增加政府相关机构办事成本的基础上,能显著降低申领者的办理成本,提高公民对政府机构的满意度。

删除“未满十六周岁的未成年人”申领居住证,删除理由同第三条修改,无需特别规定未成年人申领居住证。

将“及时制作发放居住证”修改成“在七日内制作发放居住证”,是因为“及时”这个概念含义非常模糊,为更好地为居住证申领人提供服务,公安机关应当在限定时间范围内制作完成居住证。

(十)、建议修改第十条。

建议修改为:“居住证由县级人民政府公安机关签发。当持证人居住地址发生变更时,应当在变更之日一个月内向居住地公共机关或者受公安派出所委托的社区服务机构办理变更登记。

逾期未办理变更手续的,相关政府部门有权拒绝提供相关公共服务;居住证持有人在居住地的居住年限自补办变更手续之日起连续计算。

修改原因:居住证是登记之用,只要持证人的居住地没有发生变化,那么其证件就无需每年去公安机关报备,每年签发一次的规定完全是在增加行政成本,制造社会矛盾。只有当持证人的居住地发生变化时,才需要去办理变更手续。

将“签注”改为“变更”的理由同第八条修改理由。

(十一)、建议修改第十一条

修改条款“居住证有效期满、居住证损坏难以辨认或者丢失的,居住证持有人应当到居住地公安派出所或者受公安派出所委托的社区服务机构办理换领、补领手续”。

建议修改为:“居住证损坏难以辨认或者丢失的,居住证持有人应当到居住地公安机关或者受公安机关委托的社区服务机构办理”。

修改原因:建议修改第八条和第十条已经删除“签注”,居住证换领与补领只与只与“损坏难以辨认或者丢失”有关,变更居住地址等信息,无需换证。

公安派出所修改成公安机关为统一规范用语。

(十二)、建议修改第十二条

修改条款:“居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的下列基本公共服务:

(一)免费接收义务教育;

(二)平等享有劳动就业权利;

(三)基本公共就业服务;

(四)依法参加社会保险;

(五)缴存、提取和使用住房公积金;

(六)基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;

(七)公共文化体育服务;

(八)法律援助和其他法律服务;

(九)国家规定的其他基本公共服务。”

建议修改为:居住证持有人及其子女在居住地享受与当地户籍人口同等的下列基本公共服务:

(一)免费接收义务教育;

(二)平等享有劳动就业权利;

(三)基本公共就业服务;

(四)依法缴纳和享受社会保险;

(五)基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;

(六)公共文化体育服务;

(七)法律援助和其他法律服务;

(八)法律法规规定的其他基本公共服务。”

修改原因:居住证所蕴含的公共服务中非常重要的一条是其子女接受义务教育的权利,应将居住证所蕴含的服务延伸到其直系亲属中去。明确居住证持有人所拥有的权利,有利于本办法的实施。

考虑到在大量农民工在大城市无能力购买住房,缴存住房公积金会成为其义务而无法享受其权利,“缴存、提取和使用住房公积金”不应该变成其享受的公共服务。

国家无法成为法律规定的主体。

(十三)、建议修改第十三条

增加条款:“(七)在居住地享受换领、补领居民身份证;(八)办理婚姻登记”

建议修改为:“居住证持有人可以在居住地享受下列服务:

(一)按照国家有关规定办理出入境证件;

(二)机动车登记;

(三)申领机动车驾驶证;

(四)报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;

(五)办理生育服务证;

(六)在居住地享受换领、补领居民身份证;

(七)办理婚姻登记;

(八)法律法规规定的其他服务。

修改原因:增加两个服务的原因是,公安系统的信息已经联网,第五条、第七条已经要求地方相关部门加强居住证持有人信息共享、提供综合性服务,换领、补领居民身份证不应再设置办理的障碍,理应为其提供便利。婚姻登记以自愿和自我声明为前提,重婚罪的承担主体由当事人承担,必要时可由民政部门联网查询,地方政府应该为居住证持有人提供便利。

(十四)、建议在第十三条和第十四条之间增加一条新条款。

增加条款为:居住证持有人在居住地享受以下权利:

(一)居民委员会选举与被选举的权利;

(二)村民委员会选举与被选举的权利;

(三)人民调解员选聘的权利;

(四)出席听证会的权利;

(五)法律法规规定的其它权利。

新增原因:第十四条将居住证持有人应该或可以享有的权利、公共服务和各种便利混淆起来。本新增条款将居住证持有人应该享受的权利单列一条。

(十五)建议修改第十四条

修改条款:“国务院有关部门、地方各级人民政府及有关部门应当积极创造条件,使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利,在居住地享受领取、补领居民身份证,办理婚姻登记等便利。”

建议修改为:“国务院有关部门、地方各级人民政府及有关部门应当积极创造条件,使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居住证持有人子女在当地参加中考和高考的资格等权利。”

修改原因:原十四条将居住证持有人应该或可以享有的权利、公共服务、便利混淆起来,这里将地方政府根据各自的实际能力和努力,可以或将来可以为居住证持有人及其子女提供的公共服务单列成一条。

(十六)建议修改第十六条

修改条款:“(四)城区人口500万以上的特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要,以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,建立完善积分落户制度,合理设置积分分值。”

修改条款为:“(四)城区人口500万以上的特大城市应当以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、累计居住年限为主要指标,建立完善积分落户制度,合理设置积分分值。落户条件对参加社会保险年限的要求不得超过7年,不得将学历、职称和财富等作为落户的前提。

修改原因:政府没有能力判断承载能力的大小。与此同时,一个经济体的承载能力是动态变化的,在短时间内有可能会有很大的变化,计划赶不上变化。

修改“连续居住年限等”为主要指标为“居住年限为主要指标”的原因是,连续居住的要求限制了劳动力流动,阻碍了全国统一的劳动力市场的形成,不能实现资源更优配置的移动,因此将其修改为累计居住年限。

增加“对参加社会保险年限的落户要求不得超过7年,不得将学历、职业资格证书、职称作为落户的前提”的原因是,将落户条件的规定和要求更加明确化,限制地方政府无限制的延长期限,同时不过份强调受教育水平,让有能力在城市居住、就业并独立养活自己的公民,能够办理居住证并在城市里落户,使得居住证可以成为这样一个好的过渡安排,即从限制人口流动的制度安排变成人口自由流动与居住的机制安排。

(十七)建议修改第十七条

修改条款:“不断扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围”

修改条款为:“不断扩大向居住证持有人及其子女提供公共服务和便利的范围”。

修改原因:居住证所蕴含的公共服务中非常重要的一条是其子女接受义务教育的权利,应将居住证所蕴含的服务延伸到其直系亲属中去。

(十八)建议在第二十二条和第二十三条中间增加一条新条款

增加条款为:“符合以下条件之一,即为本办法所指的“稳定就业”:

(一)  在当地就业的,提供期限为6个月以上劳动(聘用)证明,参加本市职工社会保险满6个月;

(二)  投资开业或从事个体经营的,参加本市职工社会保险满6个月。

符合以下条件之一的,即为本办法所指的“稳定住所”:

(一)拥有自购房,可提供房地产权证及其复印件证明;

(二)居住在租赁住房,提供与住房产权人签署的房屋租赁合同及其复印件证明;

(三)居住在单位集体宿舍,提供单位出具的集体宿舍证明;

(四)居住在亲戚朋友家,住房产权所有人或出租人出具的寄宿证明。””

增加原因:明确稳定就业和稳定住所的条件,将办理居住证的门槛透明化、简单化,不增加办证人的申领居住证的负担。可以让在城市里已经有稳定就业、稳定居住的公民可以享受基本公共服务,实现本办法的立法目的。

 傅蔚冈上海金融与法律研究院执行院长

顾长浩上海金融与法律研究院学术委员

黄文政人口学者

梁建章携程网CEO、北京大学光华管理学院研究教授

陆铭上海交通大学特聘教授、复旦大学教授

马英娟上海师范大学法政学院教授

聂日明上海金融与法律研究院研究员

任远复旦大学社会发展与公共政策学院人口所副所长、教授

张鑫同济大学经济管理学院副教授

朱咏上海市人民政府发展研究中心研究员(调研员)

左学金 上海市政府参事、上海社科院研究员、原常务副院长

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