依宪治国呼唤宪法监督制度

最近召开的中共十八届四中全会提出了寥寥可数的几项具体举措,其中之一便是宣布12月4日为“国家宪法日”。全国人大常委会一贯积极响应中国共产党的领导,这次也不例外,迅速以立法形式设立了“国家宪法日”,此外,公职人员也开始实行“宪法宣誓制度”。四中全会史无前例地将重心放在“依法治国”,尤其是“依宪治国”上,上述这些举措可谓会后很快见到的一些微薄成果。

12月4日是否会成为中国历史上的一个里程碑?在中国为实现民主和法治的迂回曲折的斗争中,5月4日(1919年)将被永远铭记为中国近代史上第一个群众运动纪念日。但另一方面,6月4日(1989年)则因为邓小平下令在天安门广场旁无情屠杀数以百计继承五四一代抱负的中国青年而将遗臭万年。

中国民众和外国观察人士应该如何解读12月4日?是否应该像一些备受打压的中国人权捍卫者那样,对其不屑一顾,斥其为纯粹的宣传把戏,不过是让共产党又多了一个机会,可以抛出空洞的口号,把宪法作为工具,以便在一个人心日益不稳、复杂多变的社会巩固其专制统治?抑或是,应该视其为迈向“宪政”、将掌权者和被统治民众同样置于法律约束之下、限制恣意政治权力的进程中,一个显著的——虽然是有限的——进步标志?

数年来,一些改革派中国学者呼吁中国领导人设立国家宪法日,将其作为全方位提高公众权利意识的象征,以便争取更大范围的民众支持,实现宪法功能的转变——从罗列诱人目标的一纸空文,转化为具有生命力、可实现的人权保障。事实上,这是共产党第三次试图利用12月4日。中国现行宪法在1982年通过,当时共产党将这个日子定为“宪法实施日”。2001年时,适逢另一个司法改革期,12月4日又被重新定作“法制宣传日”。这两次举措均没有给这个国家带来实质性的影响。

四中全会未能宣布实质性的体制性改革,令宪法改革派颇为失望。确立“国家宪法日”是否会比上两次努力更有效?抑或这不过是安抚改革派的小恩小惠?毕竟,共产党一年前召开的三中全会,以及中国新领导人习近平此前发表的一些鼓舞人心的言论,使一些人开始期待:在执政65年之后,共产党或许终于开始构建可以付诸实施的宪法体制,并将党本身也置于宪法监督之下。

但四中全会文件的墨迹未干,共产党日益严酷地打压言论自由,几乎破坏了它有关新宪法日的计划。11月4日差一点就让12月4日黯然失色。据一名中国记者报道,极具创新精神的纪录片制作人沈勇平被检察院指控涉嫌“非法经营罪”,法庭原定11月4日开庭。而沈勇平之所以遭到指控,是因为他放映了自己制作的一部出色的历史纪录片,而该片讲述的,恰恰是自清朝末期以来,中国政府在一个世纪中相继追求宪政的历程。有关这个案件的新闻不胫而走,当局看上去为了减少尴尬,宣布推迟审判,新的开庭日期未定,而这位不幸的纪录片导演却已被羁押数月。检察院为延期提供了一个蹩脚的理由,声称需要更多时间来修改对沈勇平案的起诉书。

四中全会是否有可能激发真正的“宪政”,还是会继续维持一部“具有中国特色的社会主义宪法”?“宪政”这个词在四中全会冗长的决定中没有出现一次,而“宪法”一词出现的频率却高达38次。中共今天的领导人,沿袭了毛泽东、邓小平和他们苏联老大哥的想法,把宪政和西方三权分立这个他们强烈抵制的概念联系在一起。三中全会前数月,臭名昭著的中共中央“九号文件”甚至禁止公开讨论“宪政和民主”,把其放在“七不讲”之首,将这些敏感词批判为西方“改旗易帜”的阴谋,目的是把“西方模式”强加于中国政治体制之上。

即便如此,很多中国国内外人士仍然寄希望于中国共产党,期待其除了要求公开庆祝宪法以及规定宪法宣誓制度外,还会支持建立一些政府机制,有效地保护民众被践踏的宪法权利。

要实现这个目的,最显而易见的方式是加强全国人大常委会,它是中国目前唯一有权处理与宪法有关争议的渠道。尽管近年来,全国人大常委会收到数百件公民上书,声称宪法权利遭到侵害,而且还有诸多公民提出审查建议,要求其对宪法进行解释,但是至少从形式上看,全国人大常委会仍是一头明哲保身的“睡狮”。迄今为止,它尚未就公民提出的审查请求作出任何决定,而是倾向于视而不见,或者通过不透明、非正式或间接的方式处理这些问题。

全国人大常委会的官员坚称,很多宪法问题已经通过幕后“内部的工作程序”解决,主要由全国人大常委会与违宪的制定机关沟通协商,施加非正式的压力,希望相关机关“自愿”纠正。一些中国学者指出,这种做法能让相关政府机构“保全面子”,而这是中国各个国家机构在履行宪法职责、互相监督时必定要考量的重要因素。同时,这也使得全国人大常委会不必正式公布其决定所依据的理由,免于承担相关责任和政治风险。

全国人大常委会曾被多次要求作出正式决定,其中最为轰动的要数孙志刚案件。适值2003年,在一段短暂时间里,中国共产党曾对宪法改革持开放心态。当时,警方剥夺了大学生孙志刚的人身自由,依据的是国务院一份关于收容遣送的办法。当孙志刚死于收容站后,三位法学博士对收容遣送办法的合宪性提出了质疑,希望全国人大常委会借机作出一个正式回应。这个案件的性质、时机和因媒体被准予报道而引发的全国曝光率提供了一个黄金机会,似乎终于可以激发全国人大常委会正式付诸行动,而那将具有里程碑的意义。但是,经过了激烈的非公开的部门间磋商,共产党高层最终决定让这个收容遣送办法的制定机关——中国最高行政机构国务院——自行废止该文件。当时,发起违宪审查的学者们赢得了广泛称颂,然而当他们继续倡导法律改革时,便开始受到政府的打压。其中一位学者许志永被判处长达四年的有期徒刑,目前仍在狱中服刑,另一位学者滕彪为躲避追捕,也不得不流亡海外。

令人失望的是,四中全会就如何加强全国人大常委会解释和实施宪法职责的政治意愿和能力,几乎未开出任何新药方。四中全会反复强调监督政府机构、纠正其违法行为的重要性,但是除了笼统地呼吁增强全国人大常委会针对行政法规和地方法规所实行的备案审查制度外,没有给予其他具体指导意见。

很多复杂的问题仍然有待解答,特别重要的一个问题是,政府颁布的文件种类浩繁,其中哪些属于“规范性文件”,由此必须接受全国人大常委会的审查?四中全会仅仅告诫“所有规范性文件”都必须接受审查,但是没有厘清这类文件的范围。更为敏感的问题是,共产党单独发布的或者联合政府部门发布的规范性文件,是否也应该受到审查?需要指出的是,共产党在2012年早已决定单独设立一个不受公众监督的党内法规审查程序,这影响到中国现有8700万共产党党员的生活。四中全会决定支持这个程序,但同样,也未指出这个程序涉及哪些内容。秘密的党内法规审查程序明显会严重破坏全国人大常委会所希求发展的备案审查制度。党政一体化的法律关系本是个复杂的领域,如今其呈现的问题比以往任何时候都更为错综混乱。

四中全会的决定提到,要加强“规范性文件”的备案审查制度,这说明共产党极其重视宪法关于政府结构和各种机构之间权力分配的表述。相比于政府间关系,尤其是中央政府与地方政府之间的关系,共产党看来并不怎么关心公民和政府间的关系。

很多改革人士,包括一些党内较有影响力的法律专家,曾一度希望四中全会能够在全国人大常委会下设立一个宪法委员会,以此增强处理上述两对关系的官方机制。但是四中全会丝毫未提及这种可能性。不过,这或许还是有可能发生的。中国的宪法制度脱胎于前苏联,而就在解体之前,前苏联在戈尔巴乔夫执政末期最终还是在苏维埃代表大会下设立了一个宪法委员会。

事实上,全国人大根据1990年通过的《香港特别行政区基本法》设立的香港基本法委员会,提供了一个不错的契机,中国本可以尝试依托该委员会解释被称为香港“小宪法”的《基本法》,使其在实质上发挥宪法委员会的作用。这个委员会由来自内地和香港的政法专家组成,各占半数。全国人大常委会本可以授权其解释《基本法》,使委员会的建议直接成为有拘束力的《基本法》解释。这种安排类似于英国殖民体系下的做法——有关香港的宪法和法律问题都交由英国枢密院司法委员会作出最终正式裁决。如果全国人大常委会当时获准抓住了这个机会,那它便可以开创一个令人叹服的先例,为将来在全国创设一个宪法委员会的改革铺路。

不熟悉中国的读者这时或许会问:法院在中国实施宪法的过程中扮演什么角色?中华民国时期的中央政府于国共内战中败北,在1949年撤退到台湾之前,设置了大法官会议,以承担独立的宪法法院的功能。近数十年间,台湾从蒋介石时代的列宁式独裁专政转变为今日生机蓬勃的政治民主体,在这个过程中,那个在成立之初无足轻重的宪法法院发挥了日益重要的作用。

然而,尽管许多中国的法学专家提议建立宪法法院,中国政府却从来不曾对这个提议有过半点兴趣,因为这个设想与中国国家体制的基本原理存在矛盾。在中国政治体制设计中,全国人大处于国家权力的顶端,行政机关、法院和检察院均隶属于人大并向人大汇报。在共产党领导人看来,设立宪法法院就相当于把法院放在和全国人大及其常委会平起平坐的位置,这跟共产党的政治法律理论存在冲突。这也是中国领导人和受官方控制的大众媒体近乎偏执地坚称“依宪执政”绝对不是“西方宪政民主”的一个主要原因。

尽管中国普通法院的权力和威望不高,法律亦无明文授予其裁决宪法问题的权力,但是法官们偶尔仍然试图有所作为。本世纪初改革风气兴盛,最高人民法院曾尝试赋予普通法院对政府行为合法性作司法审查的权力。当时的最高院副院长黄松有甚至还不识时务地宣称,最高院在广为人知的齐玉苓案中开创了先河,针对该案的批复的意义堪比确立了美国司法审查制度的马伯里诉麦迪逊一案。但是很快,他就被共产党高层认定是企图在幕后争权夺利。

如此非比寻常的一章被共产党高层不动声色地拉下了帷幕。不久之后,活跃的黄松有被拉下马,因贪腐罪名被判无期徒刑。他的顶头上司——时任最高院院长的肖扬是一位出色、具有政治敏锐度的改革者,当时盛传他也面临被报复的危险。肖扬的继位者王胜俊是一位典型的共产党官僚,在他的主持下,最高院公开废止了一度被认为是里程碑先例的齐玉苓案司法解释。值得注意的是,肖扬最近发文支持在全国人大常委会下设立一个宪法委员会,但这个更为常规的建议明显较他早前支持司法审查的立场保守得多。

即便如此,中国公民见闻日益广博,也更愿意依据宪法价值和宪法条文,为维护权利对薄公堂,全国各地的三千多个法院会继续感受到来自他们的压力。法官们偶尔会试图援引法条或者其他依据,作出有利于公民的判决,但现在这种现象可能比以前更为少见。

在可预期的未来,全国人大常委会采用的不透明、非正式的协商式方式,可能足以应付政府机构间有关宪法问题的纠纷。但是,越来越多的公民要求法院提供宪法保障,以免受各类政府滥权行为的侵害,上述协商方式不太可能给予公民们一个满意的答复。随着经济、社会、教育及通讯条件的改善,再加上目前中国政府大力提倡“依宪治国”,这些公民诉求无疑只会与日俱增。

因此,我们可以预见,全国人大常委会将面临更大的压力,各方将要求其建立一个可行、可信和公开的程序,处理公民和政府之间的宪法纠纷,甚至,随着共产党对政府的主导逐渐变得更为透明,全国人大常委会可能还需要处理公民和共产党之间的宪法纠纷。如果全国人大常委会希望平息民众因为缺乏处理宪法纠纷的有效渠道所产生的不满和怀疑情绪,那么对它来说,设立某种形式的宪法委员会来提供释法帮助,将变得越来越有吸引力。

进一步说,随着这些与宪法问题有关的压力不断上升,共产党高层或许可以开始更为认真仔细地考虑借法院的力量协助全国人大常委会,而不是视法院为全国人大常委会的竞争对手。例如,在现行制度下,当一个案件中出现与宪法权利相关的诉讼请求时,法院必须正式拒绝受理,但其实,中国可以授权地方法院在省级高院的批准下,暂停法院审理,向全国人大常委会请示寻求答复,在后者作出回复后,法院再作出终局判决。台湾就采用了类似制度,而且事实证明是行之有效的。台湾司法院大法官过去就曾在一则宪法解释中另辟新径,授权普通法院法官在案件中出现违宪争议时,暂时停止审判程序,针对涉嫌违宪的法律请求司法院大法官作出宪法解释。司法院大法官可以行使裁量权决定是否受理案件,以免过多的案件压垮宪法法院。

中国为宪政所作出的挣扎和探索远未结束。可以肯定的是,四中全会并没有提供可以立刻付诸实施的制度性改革良方。但是,它已在日渐成熟的中国公民中激发起更加广泛的关注和思索。尽管自由主义宪政派改革人士目前仍是“少数派”,而且在“人民民主专政”体制下,他们对中国未来的讨论受到严重限制,但即使是实施高压政策的本届政府也不能无限期地回避把政府置于法律约束之下的高涨呼声。所以,让我们一同期望,比起以往的宪法日,新的国家宪法日能唤起民众对真正宪政的更多支持。

(FT中文,注:本文仅代表作者个人观点。本文作者孔杰荣(柯恩,Jerome A. Cohen),纽约大学法学院教授,亚美法研究所共同主任,美国对外关系委员会亚洲研究兼任资深研究员。亚美法研究所研究员刘超译。本文英文原文首发于www.usali.org。本文编辑王昉 fang.wang@ftchinese.com

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