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54立宪的得失
1954年9月20日，我国新成立的全国人民代表大会第一次会议庄严地通过了新中国第一部宪法——《中华人民共和国宪法》。今年是它颁布60周年。这是值得纪念、又是值得总结和反思的一段历史。
继这部宪法（后来简称为“54宪法”）之后，我国在1975年、1978年和1982年先后颁布（全面修订）过三部宪法。其中75宪法是“文革”末期制定的、体现极左路线、贯彻所谓“无产阶级专政条件下继续革命”错误理论和政治实践的产物。78宪法虽然开始有所改弦更张，但“左”气未消，余影残存。82宪法才否弃了75、78宪法的糟粕，在继承54宪法基础上作了大量修改，在后来的30年里又与时俱进地经历四次修正案的补充，其中最重要的是把实行社会主义市场经济、“依法治国建立社会主义法治国家”、“国家保障和尊重人权”等重要原则纳入宪法，是四部宪法中比较好的一部。
迄今法学界和政法界都公认，54宪法也是比较好的一部。它是以1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础，又是共同纲领的发展，并为后续的82宪法奠定了始基。具体审视分析，54宪法的得失，大致有以下几方面：
某些公民基本权利得到确认。
诸如：第八十五条“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。第八十六条“中华人民共和国年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。第八十七条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由”。第八十八条“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。第八十九条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕”。第九十条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保护”。第九十七条“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”。还有确认其他一些权利的条文，共19条，加上总纲中有关保护公民财产权的5条规定（第十条“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”。第十一条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。第十二条“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”等），总共有24条。这些公民基本权利的确认，是革命党时期未曾有的，都被82宪法所继承。
在立宪程序上体现了一定的民意基础。
从1954年3月23日提出初稿到1954年9月20日全国人民代表大会第一次会议表决通过，经历三次讨论。据参与其事的人民大学董成美教授回忆：第一次大讨论是由全国政协组织了北京17个和解放军18个单位共八千多人讨论了两个多月。第二次讨论是公布宪法草案后，交付全民讨论，有一亿五千多万人断续进行了近三个月的讨论，提出的意见有一百多万条。（我当时作为清华大学党委宣传部负责人也曾主持组织全校师生员工对宪法草案的讨论，并整理意见上报。）第三次大讨论是根据全民讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案作了修改后，提交给中央人民政府委员会举行的两次临时会议讨论通过。最后于1954年9月20日经第一届全国人大第一次会议审议通过。
毋庸讳言，这种讨论并不是在公民享有完全的知情权、言论自由权、监督权的条件下展开的。由于工农大众文化知识和参政意识的缺乏，宪法草案的讨论并未能在他们中间广泛进行，主要是知识界有所参与。而1950年代初期，知识分子已被归入“资产阶级”范畴，执政党在领袖的意志指挥下，推行过教师思想改造运动和意识形态领域的“兴无灭资”斗争，以及“不许乱说乱动”的“专政”教育，批电影《武训传》，批《红楼梦研究》，批梁漱溟，在抗美援朝运动中批“崇美恐美亲美”思想，以及党内批刘少奇的“巩固新民主主义秩序”，批“高饶反党联盟”等也影响党外人士的思维。知识分子怕被指为崇拜“西方的那一套”，已经不敢放言民主和法治。受“一边倒”国策的规限，除“以俄为师”外，执政者不愿接受“欧美那一套”，以致54宪法并未能完全反映真实的民意，而留下不少遗憾。
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54宪法的一些缺失
上述保护私有经济、私有财产的规定就遭到尔后对私人资本主义工商业的“社会主义改造”运动和其他政治运动的破坏。其源也出于54宪法本身的失策：如第十条中“国家对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。……逐步以全民所有制代替资本家所有制”。这是越过新民主主义阶段（或现今所确定的“社会主义初级阶段”），违反中国经济发展客观规律的超前政策。直到改革开放时期才在新的历史条件下予以改革。
至于第七十八条“人民法院独立进行审判，只服从法律”，这一概括性的规定，言简意赅，无隙可乘，本是54宪法的一大亮点，同马克思的格言“法官的唯一上司是法律”，也很吻合。比之82宪法第126条采取列举性的规限（“不受行政机关、社会组织和个人的干涉”）更能排除其他主体（如执政党、人大）对司法独立的非法干涉。可惜，这个条文未被82宪法所继承。
至于“公民在法律上一律平等”这一神圣原则，应当说是54宪法的另一大亮点，它打破了封建等级制度旧传统和所谓“分清敌我”的“唯阶级论”的革命党思维，体现了近世宪政的民主博爱精神。不过当时对此也有争论。有人认为这样就会和西方资本主义国家宪法规定得一样；也有人认为这就是让人民群众同资本家与阶级敌人平等了，万万不可。最后虽然通过了这一原则，但也埋下祸根：两年后在反右运动中这一原则被批判为“敌我不分”，主张或赞成这个宪法原则的人被戴上右派帽子。这是对54宪法的一大讽刺和悖离。
再则，在54宪法的结构中，“国家机构”一章是置于“公民的基本权利与义务”一章之前，体现国家权力优先于公民的权利，这是一种倒置（1982年宪法才将公民基本权利作为宪法第二章提到国家机构之前）。这两章顺序的先后在立宪时已有一些争论。主张权利置后的理由是：“我国公民权利是在政治制度中产生的”，即国人的权利不是先于国家和宪法为国民所固有的，而是国家（政府或执政党）的赐予。这是受国家至上的思维所限。
最大的缺失还在没有设置权力制衡机制，没有规定监督宪法实施和违宪审查的有效制度。
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54立宪的反思
54立宪过程及其指导思想与效果，有一些值得称许之处，其缺失也可以从历史局限性上予以理解宽容。但现今纪念54立宪的意义，应当着重于总结、反思它的某些并不过时的经验教训。下面只就其大者，略述一二。
对宪法根本性质与理念的认识。近代任何民主国家都要通过立宪来获得人民的承认，使统治者取得执政的合法地位。我国于1949年10月1日建立了共产党领导和执政的新政权，却直到5年后（1954年）才制定宪法。其历史缘由，一是中华人民共和国成立前夕，已由全国政协通过了《共同纲领》，它具有“临时宪法”性质，可以作为新政权合法性的凭借，执政党领导人因而认为过渡时期无需再立宪。但斯大林却几次三番地指示中共领导人必须制定宪法，其多条理由中最受毛泽东看重的是，按照执政党意志与政策制定的宪法，通过新成立的全国人大选举，可以改变共同纲领所确定的建政初期几个阶级联合执政的体制，实现向苏联式社会主义的一党政府体制转换。而这时毛泽东也正急于确定党的“过渡时期总路线”，力求通过立宪将它变为国策。
正如他在1953年3月初《宪法草案初稿说明》中指出的：“宪法的基本任务，就是要……使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。”在中央人民政府委员会第三十次会议上，他又指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”正是在这种认识下，于1953年启动了立宪的进程。
上面这些话，包括他后来所强调的宪法是“治国安邦的总章程”，反映了执政党领袖对宪法性质的一种理解：以为宪法只是，或首要的是贯彻执政党总路线总政策的工具，而不是，或主要不是保障人民权利、制约国家权力的约法，不是制约执政权力和政策的约法。
民主的或社会主义国家的宪法主体是全体国民、公民，执政党和政府首先应是宪法所监督、制约的客体。把宪法只当成“治国安邦的总章程”，就会导致只把治国的主体（执政党和政府）当成宪法的唯一主体。这就使得54宪法的指导思想不是重在制衡国家权力，保障公民权利。这种认识也一直流传，影响以后历次修宪。
4
立宪之后贵在行宪
近代中国的宪政运动已有百多年的历史，其中立宪也不下十来部。从1908年的钦定宪法，到民元的中华民国约法，以及袁世凯、曹锟的宪法和国民党时期的中华民国宪法，不论当时的统治者是多么专制腐败，但由于宪法的草拟者大都是当时留学回来的法律精英，思想比较开放（如袁氏宪法起草人就是草拟民元约法的原有班子）；同时统治者也力图借宪法中冠冕堂皇的言辞笼络民心，所以各种宪法文本不无可取之处，甚至有的规定还比新中国的54宪法、82宪法“先进”。但是由于其立宪并非真要行宪，所以历来的宪政运动都以失败告终。
人民的国家固然要有一部体现和保护人民权益的宪法。但如果立宪后就束之高阁，不重视施行，那最好的宪法也只是一张写满民主和权利的空文。54宪法也没能避免这种命运：立宪后不到一年，就发生批胡风、搞肃反等一系列违宪事件，以及1957年反右、1958年“大跃进”和“人民公社”运动，直到“文革”的一场大灾难。党的领袖一张大字报，就可以打倒一个经宪法程序选举产生的国家主席。刘少奇在受到恶毒污蔑和批斗时举起54宪法抗议，为时已晚。
除了一些轻视宪法与法治的思维，54宪法未能规范对权力的制约，未能设定行之有效的违宪审查和追究违宪行为的制度，也是它遭受破坏命运的根源。
值得期许的是，本届党的领导人在就任之时，在纪念82宪法30周年的大会上宣示：“宪法的权威在于实施”，这是切中要害的箴言和承诺。执政党不止要看重立宪、修宪，更要切实“行宪”，依宪执政，依宪治国，这应是纪念54立宪应当得出的结论。
作者 / 郭道晖 （全国人大常委会法工委研究室原副主任、中国法学会研究部原主任）原载2014年4月18日《南方周末》 题《立宪之后贵在行宪 纪念54宪法颁布60周年》
（郭道晖/ 法租界）
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郭道晖 ：宪法为何不好用
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54立宪的得失
1954年9月20日，我国新成立的全国人民代表大会第一次会议庄严地通过了新中国第一部宪法——《中华人民共和国宪法》。今年是它颁布60周年。这是值得纪念、又是值得总结和反思的一段历史。
继这部宪法（后来简称为“54宪法”）之后，我国在1975年、1978年和1982年先后颁布（全面修订）过三部宪法。其中75宪法是“文革”末期制定的、体现极左路线、贯彻所谓“无产阶级专政条件下继续革命”错误理论和政治实践的产物。78宪法虽然开始有所改弦更张，但“左”气未消，余影残存。82宪法才否弃了75、78宪法的糟粕，在继承54宪法基础上作了大量修改，在后来的30年里又与时俱进地经历四次修正案的补充，其中最重要的是把实行社会主义市场经济、“依法治国建立社会主义法治国家”、“国家保障和尊重人权”等重要原则纳入宪法，是四部宪法中比较好的一部。
迄今法学界和政法界都公认，54宪法也是比较好的一部。它是以1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础，又是共同纲领的发展，并为后续的82宪法奠定了始基。具体审视分析，54宪法的得失，大致有以下几方面：
某些公民基本权利得到确认。
诸如：第八十五条“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。第八十六条“中华人民共和国年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。第八十七条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由”。第八十八条“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。第八十九条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕”。第九十条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保护”。第九十七条“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”。还有确认其他一些权利的条文，共19条，加上总纲中有关保护公民财产权的5条规定（第十条“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”。第十一条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。第十二条“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”等），总共有24条。这些公民基本权利的确认，是革命党时期未曾有的，都被82宪法所继承。
在立宪程序上体现了一定的民意基础。
从1954年3月23日提出初稿到1954年9月20日全国人民代表大会第一次会议表决通过，经历三次讨论。据参与其事的人民大学董成美教授回忆：第一次大讨论是由全国政协组织了北京17个和解放军18个单位共八千多人讨论了两个多月。第二次讨论是公布宪法草案后，交付全民讨论，有一亿五千多万人断续进行了近三个月的讨论，提出的意见有一百多万条。（我当时作为清华大学党委宣传部负责人也曾主持组织全校师生员工对宪法草案的讨论，并整理意见上报。）第三次大讨论是根据全民讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案作了修改后，提交给中央人民政府委员会举行的两次临时会议讨论通过。最后于1954年9月20日经第一届全国人大第一次会议审议通过。
毋庸讳言，这种讨论并不是在公民享有完全的知情权、言论自由权、监督权的条件下展开的。由于工农大众文化知识和参政意识的缺乏，宪法草案的讨论并未能在他们中间广泛进行，主要是知识界有所参与。而1950年代初期，知识分子已被归入“资产阶级”范畴，执政党在领袖的意志指挥下，推行过教师思想改造运动和意识形态领域的“兴无灭资”斗争，以及“不许乱说乱动”的“专政”教育，批电影《武训传》，批《红楼梦研究》，批梁漱溟，在抗美援朝运动中批“崇美恐美亲美”思想，以及党内批刘少奇的“巩固新民主主义秩序”，批“高饶反党联盟”等也影响党外人士的思维。知识分子怕被指为崇拜“西方的那一套”，已经不敢放言民主和法治。受“一边倒”国策的规限，除“以俄为师”外，执政者不愿接受“欧美那一套”，以致54宪法并未能完全反映真实的民意，而留下不少遗憾。
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54宪法的一些缺失
上述保护私有经济、私有财产的规定就遭到尔后对私人资本主义工商业的“社会主义改造”运动和其他政治运动的破坏。其源也出于54宪法本身的失策：如第十条中“国家对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。……逐步以全民所有制代替资本家所有制”。这是越过新民主主义阶段（或现今所确定的“社会主义初级阶段”），违反中国经济发展客观规律的超前政策。直到改革开放时期才在新的历史条件下予以改革。
至于第七十八条“人民法院独立进行审判，只服从法律”，这一概括性的规定，言简意赅，无隙可乘，本是54宪法的一大亮点，同马克思的格言“法官的唯一上司是法律”，也很吻合。比之82宪法第126条采取列举性的规限（“不受行政机关、社会组织和个人的干涉”）更能排除其他主体（如执政党、人大）对司法独立的非法干涉。可惜，这个条文未被82宪法所继承。
至于“公民在法律上一律平等”这一神圣原则，应当说是54宪法的另一大亮点，它打破了封建等级制度旧传统和所谓“分清敌我”的“唯阶级论”的革命党思维，体现了近世宪政的民主博爱精神。不过当时对此也有争论。有人认为这样就会和西方资本主义国家宪法规定得一样；也有人认为这就是让人民群众同资本家与阶级敌人平等了，万万不可。最后虽然通过了这一原则，但也埋下祸根：两年后在反右运动中这一原则被批判为“敌我不分”，主张或赞成这个宪法原则的人被戴上右派帽子。这是对54宪法的一大讽刺和悖离。
再则，在54宪法的结构中，“国家机构”一章是置于“公民的基本权利与义务”一章之前，体现国家权力优先于公民的权利，这是一种倒置（1982年宪法才将公民基本权利作为宪法第二章提到国家机构之前）。这两章顺序的先后在立宪时已有一些争论。主张权利置后的理由是：“我国公民权利是在政治制度中产生的”，即国人的权利不是先于国家和宪法为国民所固有的，而是国家（政府或执政党）的赐予。这是受国家至上的思维所限。
最大的缺失还在没有设置权力制衡机制，没有规定监督宪法实施和违宪审查的有效制度。
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54立宪的反思
54立宪过程及其指导思想与效果，有一些值得称许之处，其缺失也可以从历史局限性上予以理解宽容。但现今纪念54立宪的意义，应当着重于总结、反思它的某些并不过时的经验教训。下面只就其大者，略述一二。
对宪法根本性质与理念的认识。近代任何民主国家都要通过立宪来获得人民的承认，使统治者取得执政的合法地位。我国于1949年10月1日建立了共产党领导和执政的新政权，却直到5年后（1954年）才制定宪法。其历史缘由，一是中华人民共和国成立前夕，已由全国政协通过了《共同纲领》，它具有“临时宪法”性质，可以作为新政权合法性的凭借，执政党领导人因而认为过渡时期无需再立宪。但斯大林却几次三番地指示中共领导人必须制定宪法，其多条理由中最受毛泽东看重的是，按照执政党意志与政策制定的宪法，通过新成立的全国人大选举，可以改变共同纲领所确定的建政初期几个阶级联合执政的体制，实现向苏联式社会主义的一党政府体制转换。而这时毛泽东也正急于确定党的“过渡时期总路线”，力求通过立宪将它变为国策。
正如他在1953年3月初《宪法草案初稿说明》中指出的：“宪法的基本任务，就是要……使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。”在中央人民政府委员会第三十次会议上，他又指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”正是在这种认识下，于1953年启动了立宪的进程。
上面这些话，包括他后来所强调的宪法是“治国安邦的总章程”，反映了执政党领袖对宪法性质的一种理解：以为宪法只是，或首要的是贯彻执政党总路线总政策的工具，而不是，或主要不是保障人民权利、制约国家权力的约法，不是制约执政权力和政策的约法。
民主的或社会主义国家的宪法主体是全体国民、公民，执政党和政府首先应是宪法所监督、制约的客体。把宪法只当成“治国安邦的总章程”，就会导致只把治国的主体（执政党和政府）当成宪法的唯一主体。这就使得54宪法的指导思想不是重在制衡国家权力，保障公民权利。这种认识也一直流传，影响以后历次修宪。
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立宪之后贵在行宪
近代中国的宪政运动已有百多年的历史，其中立宪也不下十来部。从1908年的钦定宪法，到民元的中华民国约法，以及袁世凯、曹锟的宪法和国民党时期的中华民国宪法，不论当时的统治者是多么专制腐败，但由于宪法的草拟者大都是当时留学回来的法律精英，思想比较开放（如袁氏宪法起草人就是草拟民元约法的原有班子）；同时统治者也力图借宪法中冠冕堂皇的言辞笼络民心，所以各种宪法文本不无可取之处，甚至有的规定还比新中国的54宪法、82宪法“先进”。但是由于其立宪并非真要行宪，所以历来的宪政运动都以失败告终。
人民的国家固然要有一部体现和保护人民权益的宪法。但如果立宪后就束之高阁，不重视施行，那最好的宪法也只是一张写满民主和权利的空文。54宪法也没能避免这种命运：立宪后不到一年，就发生批胡风、搞肃反等一系列违宪事件，以及1957年反右、1958年“大跃进”和“人民公社”运动，直到“文革”的一场大灾难。党的领袖一张大字报，就可以打倒一个经宪法程序选举产生的国家主席。刘少奇在受到恶毒污蔑和批斗时举起54宪法抗议，为时已晚。
除了一些轻视宪法与法治的思维，54宪法未能规范对权力的制约，未能设定行之有效的违宪审查和追究违宪行为的制度，也是它遭受破坏命运的根源。
值得期许的是，本届党的领导人在就任之时，在纪念82宪法30周年的大会上宣示：“宪法的权威在于实施”，这是切中要害的箴言和承诺。执政党不止要看重立宪、修宪，更要切实“行宪”，依宪执政，依宪治国，这应是纪念54立宪应当得出的结论。
作者 / 郭道晖 （全国人大常委会法工委研究室原副主任、中国法学会研究部原主任）原载2014年4月18日《南方周末》 题《立宪之后贵在行宪 纪念54宪法颁布60周年》
（郭道晖/ 法租界）