权利缺席,中国城市化难以为继

中国真实城市化率只有35%

 

在上一轮城市化中,中国从计划经济走向了市场经济,实现了物质上的增长,把城市的框架基本搭了起来。

物质的问题解决了,接下来,就是如何将人“装”进城市里。

从数字上说,如今已经有过半人口住进了城市,但是这并不意味着这些住在城市里的人都享有同等的权利。

53%代表的是常住人口的城市化率,而全年在某地居住达六个月即为常住人口。刘守英说,从2000年到2010年,新增城市人口数的43%来自流动人口,42%来自区划调整,15%来自自然增长。目前,中国60%的城市人口都是流动人口。这2.6亿流动人口,生活在城市,却无法享受与户籍人口同等的公共服务。

他说,如果按照享受城市公共服务的城市户籍人口来计算,中国的实际城市化率则只有35%。那么,如何弥合从35%到53%之间的差距,是未来城市化面临的巨大挑战。

把人“装”进城市,并不仅仅是让人们搬进城市,而是要将一视同仁的城市公共待遇一并“装”进来。让没有城市户籍的流动人口也享受到平等的公共权利。

城市化须从政府主导走向市场推动

 

上一轮城市化,是由土地财政推动的,包括土地圈占、土地出让收入以及土地抵押。“土地推动的背后是什么?是政府。”刘守英说。政府推动主要依靠两个机制:土地抵押融资和规划。“政府推动城市化,钱从哪儿来?”他接着问。

根据国务院发展研究中心的典型调查,政府资金的五分之一为卖地所得,其余则为土地抵押融资。国土资源部发布的公告中显示,到2013年底,全国84个重点城市土地抵押融资已经达到7.7万亿。

刘守英总结,2000年以后,中国政府主导的城市化模式即为,以规划为工具来建设城市,以土地抵押来发展城市。

而今后城市化的推动工具,也将发生转变。土地市场如何从政府主导转向市场推动?前期规划时,如何让同样利益相关的老百姓参与到规划进程中来?如何改变自上而下的规划制定模式?未来城市建设投资如何从政府负债走向新的投资主体?这些问题都需要解决。

如何实现?他说,首先,城市大量存量用地与城中村的剩余土地,必须通过价格机制,实现更好地利用;其次,完全自上而下的城市规划模式需要进行调整,要增加土地产权拥有者与相关方面的参与度,用更多样性的规划来协调各方利益,让各方真正地分享利益;最后,城市基础设施建设不能再继续完全由政府投资。他认为,无论中西部城市还是沿海地区城市,都有较大的投资潜力。他以广东的“三旧改造”(即“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造)为例,在广东的新型城镇化试点过程中,城市更新改革资金的70%来自社会资本。因此,试点城市已经从政府主导、政府卖地、政府负债的模式中跳了出来。

现有城市化造成大量利益受损者

 

由政府主导的城市化,虽然把城市建了起来,“但事实上,在上一轮城市化的过程中,是有大量利益受损者的。”刘守英说。

他们是谁?

一部分是被征地后不能获得合理利益的农民。

刘守英曾在2013年提出,应尽快完善并出台《土地管理法修正案》,增加农民在土地增值收益中的分配比例。他说,在现行法律下,被征地农民在收到按农业产值倍数计算的土地和安置补偿后,从此失去了土地及相关利益,农民称之为“一脚踢”,《土地管理法》及中央政策要求的“长远生计有保障”也难以落到实处。另一方面,由于对农民房屋如何补偿没有明确规定,造成征地过程中,要么对农民补偿过低,要么被违规违建、漫天要价,靠讨价还价解决补偿问题,造成征地拆迁成本越来越高,影响城市化进程。

2006年前,中国每年征地数量为450万亩左右,此后平均则达到了700万亩。这也就成为了社会冲突、官民冲突和抵制城市化的导火索。

“60%的群体性事件,都是跟征地有关的。”刘守英在讲座中说。

城市化的另一部分利益受损者是原来居住在本地,却又被划入城市的原住农民。

他们被划入了城市,在城乡结合部盖起了房子,解决了居住问题,但也丧失了利用土地进行劳动的权利。大量农民离开土地,使得城乡结合部的流动人口比例大幅上升,这些地方也成了治安案件的高发区域。刘守英认为,如果不破除城乡二元规划、土地、融资、社保等制度,不仅会使得城市病滋生,还有可能酿成重大社会问题。

还有一部分利益受损者则是进入了城市,却融不进去的人,也就是进城打工却没有被城市接纳的农民工。新一代农民工有些是在农村放下了书包就进了城,有些则是出生在城市。和他们的父辈不同,这批农民工与农村已经没有了直接关系。他们习惯了城市的生活方式,而权利却依然得不到尊重。

现有的城市化模式能否为这三类人争取到平等的权利?刘守英的答案是:不能。

“如果中国未来的城市化,不从政府大包大揽,转向尊重权利,那将是不可持续的。”他说。

哈佛大学亚洲项目和中国公共政策项目首席教授托尼•赛奇

中央政府应为城市公共服务均等化埋单

 

刘守英的发言结束后,哈佛大学亚洲项目和中国公共政策项目首席教授托尼•赛奇作为嘉宾之一,向刘守英和另一位嘉宾康宇雄提出了一系列问题。其中一个问题是,中国城市的公共服务到底应该由中央政府,还是地方政府来埋单?

刘守英认为,这个问题恰恰是现在中国的城市公共服务均等化无法实行的原因。所谓均等化,是指人们从一个城市到了另一个城市后,可以享受到同等的公共服务。

他所在的国务院发展研究中心曾提出,应该建立“最基本的公共服务包”,为每一个公民提供同等的公共服务。那么,这笔钱又该由谁来出?

“现在的支出全是靠地方。”他说。分税制以后,75%的增值税为中央所得,中央通过专项基金来给地方拨款,这也就意味着地方政府要“跑步进项目”。其结果是大量腐败以及低下的资金使用效率。

因此他认为,这个“基本公共服务包”应该由中央政府建立,地方政府的任务则是在此基础上,尽己所能地吸引更多优质资源来增添、优化一些附加的公共服务。

解决了“由谁买单”的问题,城市的基本公共服务均等化就更有可能实现。一旦实现,市民从一个城市到达另一个城市,所享受到的公共服务就是可携带的。

可以预见,中国的城市化,将从农村向城市流动渐渐转向城市间的流动。而这样的变化也意味着对刘守英所说的“均等化公共服务”的需求更加迫切。

从左至右:康宇雄、刘守英、托尼•赛奇

刘守英简介:

国务院发展研究中心农村经济研究部副主任,哈佛大学肯尼迪学院访问学者,主要研究方向为中国土地资源、城市化与土地制度。

本次讲座主要讨论中国上一轮城市化中所出现的问题,和新一轮城市化的重点。

主讲嘉宾:

刘守英(国务院发展研究中心农村经济研究部副主任,哈佛大学肯尼迪学院访问学者),托尼•赛奇(哈佛大学亚洲项目和中国公共政策项目首席教授),康宇雄(美国土地管理实验室执行主任)

主持人:田禾(哈佛大学肯尼迪政治学院公共管理在读硕士)

时间:2014年11月8日

地点:哈佛大学肯尼迪政治学院

作者:赵玮雯,美国波士顿大学新闻系在读研究生。

(據: 腾讯文化“哈佛书简”)

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