四中全会后,宪法能否走出寒冬


“依宪治国、依宪执政”的十八届四中全会,能否让宪法走出2013年以来的寒冬?

原载2014年11月20日《南方周末》 题《让宪法“活”起来 四中全会后,宪法学者很忙》
记者 / 任重远 编辑 / 苏永通 图 /东方IC


“忙。”

许多宪法学者这样描述在四中全会之后的工作状态。

“媒体采访,各种讲课活动都特别多,基本上是应接不暇。有你们这种社会化程度比较高的媒体,也有党报党刊。从省委宣传部、组织部、统战部这些部门到基层的街道、银行,都有。时间都排不过来。”武汉大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长秦前红对南方周末记者说。

十八届四中全会决定提出的“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”、“完善宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”等表述,国家宪法日的设立,都让宪法学者们多了新的研究和宣讲课题,在公共领域也受到了更多关注。

受访的宪法学者期待,宪法监督和解释机制的完善能在近年取得实质推进,宪法在中国的地位,有望从“镇国之法宝”,逐步转向“治国之法典”。

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边缘化的宪法学

2013年,中国宪法学在“中国法学核心科研评价来源期刊”(China Legal Science Citation Index,简称CLSCI)一共仅发表了67篇文章,占总量的4.94%。

无论绝对数量还是比例,都是2009年以来最低的。在法学的13个学科中排名第10,仅高于国际公法、国际私法和国际经济法。如果将三个国际法学科合并,按照大国际法来统计,宪法学就成了倒数第一。

在《中国社会科学》、《中国法学》、《法学研究》三大权威期刊,宪法论文的总发表量更是只有五篇,仅占总量的2.8%,也是五年来的最低——这一指标,常被视为学科话语权和影响力的一个重要参考。

据华东政法大学教授童之伟介绍,在相当长一段时间内,有的学术期刊明确表示不会刊登宪法论文。

“我自己也是一本法学核心期刊的主编,所以比较清楚。同等条件下,期刊一般不愿意发宪法学论文。”清华大学法学院教授林来梵说。

一些宪法学者开始在研究主题上转向。

2013年发表在CLSCI上的宪法学文章,一个明显的特点就是,宪法学基础理论(包括宪法学说史及制度史)和国家机构的研究成为新的热点,在数量上首次超过基本权利的研究。也有一些学者尽量转向细节和技术性问题。

2

老百姓有了宪法意识

宪法学的边缘现象不止限于学术领域。

民法、刑法、行政法等领域的学者,常会成为各个国家机关、企业和社会组织的座上宾,无论是制定相关法律、法规,还是探讨具体案件,出台司法解释,对学者们都能产生一定影响,基本实现了学界和实务部门的“无缝对接”。

但在这些活动中,很少见到宪法学者的身影。

“现行制度下我们没有宪法司法化,法院裁判中不能直接适用宪法,司法机关可能觉得跟宪法没关系,所以几乎不请。甚至立法机关也很少请,这十多年来,在重大立法活动中,宪法学者的不在场似乎成为一种常态。”秦前红说。

林来梵的判断也与之类似。他告诉南方周末记者,三十多年来,宪法的实践性功能一直没能充分发挥,主要被当做政权合法性的认定书,即国家总章程,“镇国之法宝”。

这就导致宪法学者很少参与具体的立法和实践工作,传统角色就是搞科研和宪法的宣传教育。“偶尔有人请,主要是政府的法制办,过去做普法宣传。”

这一次,就大不一样。

随着四中全会的召开,宪法学者们感受到了明显的变化。

令他们高兴的是,讲课的邀请不止是官方主导的政策宣讲,很多是由民间自发提出。这让他们看到,老百姓们已经充分意识到宪法的重要,开始关心宪法和他们生活的关系。

“老百姓开始认识到,宪法是保护人民最基本权利的,包括对财产权的保护。比如你去征收农民的土地,他希望能有一个东西能够保护他们祖祖辈辈生活的土地。就对宪法的功能有所期待。”林来梵说。

很多国有银行甚至海外投资银行的老板也向宪法学者们发出了邀请。他们关心的是依宪执政能不能为经济活动带来安定和确定性,让他们能对未来拥有合理期待。

秦前红接触的政府官员更多一些,他告诉南方周末记者,他们也很关心宪法。关注反腐的法治化,怎样才能在一个宪法的框架内进行。“他们现在一是感到强大的压力,二也有些无所适从。”

3

让宪法成为“活法”

实现上述期待当然不能只靠学者的解读。相反,学者们其实比台下的听众更加期待,这次四中全会以后,宪法能够真正地成为“活法”。

这就需要,四中全会决定中提到的宪法监督制度和解释程序,都有实质性的推进。

“前几年宪法司法化被否决后,违宪审查也不怎么提了。其实在全国人大常委会下面,宪法监督、违宪审查的空间都还是有的。”童之伟说。

三位学者都认为,正是因为缺乏宪法实施和监督的实践,中国宪法学的研究才长期停滞在一种空对空的状态。这让宪法学的研究很难具体和精细化,一些文章也就流于宏大叙事,相对比较空。

同样因为没有宪法监督,民法、刑法等部门法制定过程中也就不必考虑是不是会涉及违宪,在具体的立法过程中,宪法学者也就没了话语权。

在林来梵看来,中国宪法的实践性功能也要加强,成为治国之法典,这样才能“活”起来。学者也就可以更多地参与到实践中去,形成良性互动。

宪法学者们有着更具体的一些期待。

童之伟认为,虽然四中全会决定中也提到了“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”,但没有明确提出监督的主体,也没说要制定相关的程序法,因此很可能还是一种宣示。

有可能落实的,可能是“健全宪法解释程序机制”这一句。早在2005年底,中国宪法学研究会会长韩大元领衔的研究团队就承担了司法部的《宪法解释程序研究》课题,最终形成了一份《宪法解释程序法》的专家建议稿。

目前,宪法学者们正在推动这一立法的启动,希望立法机关能够将其纳入计划。他们同时期待,宪法解释机制的健全,能够成为激活宪法监督程序的突破口。

“其实宪法解释和宪法监督都是连在一起的。宪法解释主要是在违宪审查过程中作出的,是附着性的。比如公民认为征地补偿不够,觉得(征收补偿条例)违反了宪法第十三条的规定,向有权机关申请解释宪法。否则宪法解释就成了无根之水,无本之木。”林来梵说。

(南方周末 | 法治)(任重远/ 法租界)

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