郑永年：法治与中国“空转政府”的治理

联合早报11月18日 郑永年专栏

“空转政府”是今天民主社会的普遍现象。在多党政治下，各政党在选举时，拼命向选民承诺，可一旦当政却什么都做不了；执政党和反对党之间互相否决，民主政治成为互相否决政治。西方各国现在所面临的问题就是政府空转。那里的人们知道国家的困局出在哪里，也知道如何能够解决困局，但问题在于产生不了一个有效政府。在亚洲，泰国民主演变成城市居民和农民的持续街头斗争，连一个政府都产生不了；台湾的民主也造成政府多年的空转，政治泛滥，经济社会沉沦。不仅如此，亚洲的一些民主（化）社会，社会的过度政治化尤其是街头政治，对本来运作良好的法治，产生非常负面的影响。

中国尽管一直被视为是权威主义政府，政府是行动导向的，并且具有非常高的效率，但近来也出现了政府空转现象。如何解决政府的空转和官员的不作为，已经成为中国执政党面临的最大挑战。中共四中全会提出了以法治为中心的制度建设。这里的“法治”是广义上的，要适用到政党、政府、军队、社会等各个领域。执政者同时面临两大相关的任务，即法治建设和用法治治理政府的不作为。

经验表明，法治政府有助于解决空转政府和官员不作为的问题。有关部门已经提出要以法来治理官员的不作为现象。但法治和有作为政府之间并不能画等号。在民主国家，很多政府的确是法治政府，但空转政府大行其道。在中国，如果要在法治基础上建立有作为政府，仍然面临很多挑战。

首先要解决政治和法律边界的问题。任何国家都存在这个问题。在中国，这个主要表现为党和法之间的关系问题，也就是党大还是法大的问题。广义上说，这也是一个政治与行政、政党和国家的问题。不解决这个问题，法治政府就会变得困难，政府效率更是谈不上。

四中全会决议并没有回避这个问题，并要解决两个似乎是矛盾的问题，一方面是法律与政治的关系问题，另一方面是法律的去政治化的问题。就政治化来说，人们无须回避政治与法律的紧密关系。在任何国家，法律并不是从天上掉下来的，而是人制定的。诚如马克思所言，任何法律都是统治阶级意志的体现。在任何国家，执政党（也就是统治阶级）通过自己控制的议会（国会），把自己的意志转化为法律。执政党可以根据时代的变化进行废法、修法和立法。中国共产党是执政党，法律很自然体现其意志，表述为共产党领导人民制定法律。

法律设定政治边界

一旦法律到位，包括立法者（即执政党）在内的所有人和组织都必须遵守法律。这就设定了政治的边界：法律一旦成立，司法就应当独立，有专业的司法人员执法，实现人人在法律面前平等。四中全会的决定，重申了执政党及其政府要“依宪治国”，强调“依宪治国”是法治的前提。这回答了这几年来共产党要不要“宪政”争论。尽管中国的法治和西方的不同，但中国本身是需要“宪政”的。

在这些问题清楚之后，执政党仍然需要解决如何体现人民的意志这个重大问题。执政党的执政基础是人民，它本身不应当有独立的意志。在西方，执政党的这个“人民意志”是通过“选票”体现出来的。中国不走西方的道路，就需要找到替代路径，例如开放、群众路线、协商等。这方面仍然需要探索。如果执政党不能够充分代表人民的意志，体现执政党意志的法律也会遇到合法性的问题。

其次，法治政府需要解决法律的过于理想化问题。在包括中国在内的很多发展中国家，法律的毛病就是过于理想。这些国家往往没有法治传统，法治建设往往参照发达国家的经验。所以，经常出现的一种现象就是，他们往往把好的理想的法律条文加在一起，变成了自己的法律。结果，法律很漂亮，但很难在现实中实行。对西方发达的民主国家来说，法律的发展过程是一个实事求是的渐进过程。例如，早期的精英民主，选举和被选举权是有很多财产权的限制，然后再逐步扩大到大众民主。这要求立法者在立法时根据国情。法律当然要体现价值体系，但更重要的是要解决社会所面临的问题。过于强调价值、过于理想，反而会导致法律和实践的脱节，影响法律的有效性。过于理想也是中国很多法律的特征。现在的很多立法往往脱离现实，不合符中国的实际情况。这样，法律的相关方（政府官员、企业和社会等）很难根据法律行事，经常出现“有法不依”的情况。在一些情况下，“有法不依”往往是“有法”“不能依”造成的。法律大过于理想，很难依法。

第三，法律和制度的细节问题。细节决定一切。中国不是没有法律和制度，而是缺乏法律和制度的细节。从前讲阶级斗争的年代，人们批评西方的法律细节过多，不是为人民服务的。但是如果没有细节，法律如何能够为人民服务？没有细节，就表明法律和制度可以随意解读，只是为权势服务，因为解读者往往是有权有势者。再者，没有细节，政府官员根据什么作为？如何作为？

在充实法律和制度细节方面，中国至少面临两大挑战。首先是要把“党八股”和法律、制度区分开来。到今天，中国的法律和制度更像一般的党的政策，而非严格意义上的法律和制度。例如中国的公务员或者大学的行为准则，往往只是几条抽象的条文而已，如“爱党、爱国和爱人民”，除类似的“意识形态式”的表述之外，没有任何细化的关于人的行为准则的东西。在发达国家，行为准则对人各方面的行为有非常细致的规定。有了这种细致的规定，人们才可以遵守。

其次是假、大、空现象。从中央到地方，各级政府官员都讲宏观的东西。中央政府讲宏观有其道理，但是到了地方甚至县市一级，官员仍然讲宏观。从中央到地方立法，几乎换几个字就可以了，没有什么变化。实际上，到了地方，大家面临的都是具体问题，根本不需要宏观的东西。越宏观，法治和制度就越没有用，导致空转政府和官员不作为现象。

法律和制度缺少细节，已经导致了一系列的严重问题，并且非常普遍。例如在反腐败运动过程中，一旦企业老总出了问题，就往往把整个企业封掉，银行账户冻结，经常导致企业瘫痪，影响到无数无辜的员工，甚至总体经济状况。这里就是没有细节的缘故，因为法律和制度没有把企业和企业老总分离开来，没有规定企业老总和企业之间的关系，结果一方出事，另一方必然遭殃。

再如，没有细节，各级政府的决策总是在“大概”的情况下完成的。近代国家的主要特征，就是用数据来治理社会，政府必须充分掌握有关人口、土地、就业、资源和发展等等所有信息。但中国的很多政府连这些最基本的信息都没有。一切决策都是估算。在一定程度上，中国还不是一个现代国家。

法律讲究细节

没有法律和制度的细节对吏治的影响更大。这次大力反腐败，结果让很多人惊讶，因为无论是腐败的高度（官员的层级）、广度（范围）和量度（所贪污金额）都史无前例，非平常人的理性所能理解。这难道不是法律和制度没有细节的缘故吗？在法治社会，没有官员，哪怕是总统或者总理，能够接触到那么多的经济资源（尤其是现金）；也没有官员能够如此任人唯亲，因为详细的“利益冲突”条例使得这样做不可能。更有甚者，这些腐败官员不是短时期内的行为，从底层升到高层，甚至成为了领导人，贪污那么多钱、有那么多女人，难道人们的眼睛都是瞎的吗？显然不是。是法律和制度造就和宽容了他们。

四中全会专门讲法治。人们希望的不仅是执政党重新重视法律了，更是希望中国的法律和制度体系有新开端。讲细节必然是这个新开端的重要组成部分。

如何讲细节？从四中全会的决定来看，细节涉及到方方面面。首先是政治和法律的边界问题。执政党领导人民立法，但法律到位，司法就要相对独立。司法必须去政治化，因为司法是社会正义的最后一道防线。尽管没有使用“去政治化“的概念，但充分体现了“去政治化”的精神。主要表现在三个方面或者三大领域。第一，强调专业主义的主导地位。无论是法官的录用还是司法过程，都必须让专业人士来主导。第二，防止司法地方主义。设立巡回法院、跨地区法院就是为了达到这个目标。地方政府和官员随意干预司法，是阻碍中国法治的一大障碍，也是司法腐败的重要根源。第三，减少和切断领导人干预司法过程，各级领导如果干预司法，就要担负终身责任。

所有这些法治和制度细节上的变化，不仅有助于消除官员的“乱作为”（腐败）现象，也有助于官员的有作为。法律和制度越是细节化，官员就越有可能改进他们的行为。

在东亚的背景中，有作为的政府极其重要。无论是经济升级、社会改革，还是政治制度的变革，甚至是法治本身的进步，都和有作为的政府密切相关。新加坡是一个很好的例子，其既是典型的法治政府，也是一个非常有作为的政府；法治政府便是有作为政府的基础。

在东亚法治发展过程中，细节决定了一切。所有的细节必须从精英做起。日本的明治维新一代精英、新加坡的李光耀、台湾的蒋经国等政治人物，也包括企业家、专业人才（尤其是知识分子），都是法治社会建设的主要力量。这些社会的法治，是这些精英群体造就的，不是凭空产生的。

对中国来说，人们寄希望予四中全会是法治社会的全新起点。但这个社会需要从政府的作为为起点，从精英的行为开始。大规模的反腐败运动，和四中全会所要推动的制度建设，能否造就这样一个法治社会，人们当拭目以待。

(作者是新加坡国立大学东亚所所长/ 首席法律顾问)