吳偉：推進民主政治的制度化、法律化

編者按：上個世紀80年代是中國的一個特殊年代：十年文革浩劫終於結束，在人們的肉體和精神被禁錮壓抑多年之後，新的思潮和改革氛圍噴涌而現。其中，政治改革可以說是中國當代歷史上最浪漫的年代。

源於中共黨內一批開明派的努力和試圖衝破舊體制窠臼的勇氣，80年代的這場政治改革雖然很快在黨內保守勢力的圍剿下失敗，並在1989年那場舉世矚目的事件後徹底終結，但它影響之深遠，恐尚無出其右者。

紐約時報中文網特開設「中國1980年代政治改革系列談」專欄，邀請當時中央政治體制改革研討小組辦公室成員、《政治體制改革總體設想》的執筆人之一吳偉先生就那段歷史撰寫系列文章，希望通過這個專欄，不僅留住公共記憶，也通過歷史照亮今天和未來。此為第三十一篇。

改革人民代表大會制度，同時發展社會民主、基層民主，保障公民的基本權利，使民主政治制度化、法律化，是這次政治體制改革的一項基本任務。

在1987年的研討過程中，政治體制改革方案的設計者們面臨著一個兩難的選擇。大家心裡都很清楚，鄧小平強調的是效率，認為不能遷就民主化的要求。但是，民主是世界潮流，共產黨一貫標榜是「真民主」、「比資本主義高一萬倍的民主」，政治體制改革在民主問題上總不能一點事情也不做。在1987年2月14日中央政治體制改革研討小組的第三次會議上，趙紫陽在批評所謂的「社會主義民主」時說，我們的真民主搞得很假，人家的假民主搞得很真。假民主搞得很民主，真民主搞得不民主。趙紫陽強調，人民中間，特別是有知識有文化的人越來越多，他們不是簡單地要求有飯吃就行，還要求當主人翁參與國家大事，對此應當能滿足的就要滿足。我們社會主義國家的人民感覺到社會主義不如資本主義民主，這終究是一個我們要解決的問題，一百年也要回答。人類社會的民主應該是越來越發展，一些條件不具備我們可以說清楚，但絕不能讓人感覺到共產黨害怕民主，不敢講民主。

正是由這一主張出發，政治體制改革方案把「建設社會主義民主政治」作為政治體制改革的長遠目標提了出來，並以此作為總要求，提出了加強民主政治建設的一系列措施。中共十三大後，在發展社會民主、保障公民基本權利的工作，在以下幾個方面有了相當的進展：

（一）改革人大制度，改變「橡皮圖章」的形象

1982年通過的《中華人民共和國憲法》規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。依照憲法，全國人民代表大會是國家最高權力機構，其他國家機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。但在事實上，由於多方面因素的影響，憲法規定的人民代表大會制度並沒有落到實處。長期以來，執政黨凌駕於人大之上，以黨代政，體制設計不合理等的問題尤為突出，違憲現象隨處可在，人大事實上成為執政黨直接干預國家事務的「橡皮圖章」。

因此，改革和完善人民代表大會制度，是這次政治體制改革的重要內容。但是，在政治體制改革研討過程中，大家都感到人民代表大會問題是個難點。其原因，一是在共產黨一黨執政條件下，如何才能體現人民代表大會是「最高權力機關」的原則？二是在鄧小平划出來的「不能搞三權分立」這個框框下，如何才能實現對權力的制約與監督？三是如何改革選舉制度，以使人大代表能夠真正反映民意？四是在人大代表不能實現專職化、常任化，多數代表議政能力較差的情況下，如何保證人大的決策質量？五是在現行人大的規模和議事規則之下，如何才能保證人大代表能夠在沒有壓力和不受限制的情況下充分表達意見？

趙紫陽和鮑彤都認為，當時對人大制度的改革，有許多制約條件。其中最根本的制約，就是傳統的黨的領導的體制。十三大報告雖然提出了實行「黨政分開」，確立了「黨的領導是政治領導」的原則，為人民代表大會制度的改革創造了一個基本的前提條件。但是，真正實現十三大提出的這一原則，恐怕要經過一個逐步推動和落實的過程。要人大立刻完全擺脫執政黨的直接控制，是不現實的。1988年初即將召開的第七屆全國人大要進行改革，但不可能理想化，只能在既有條件之下，做一些能提出來，也能做到的事情。

因此，十三大以後，改革和完善人民代表大會制度方面工作的重點，被確定為在黨政分開前提下，落實憲法規定的人大及其常委會的各項職權，同時進一步完善人大的各項工作制度。

首先是理順人大與執政黨的關係。十三大確認，黨不是國家權力機關，黨的政治主張和提出的大政方針必須通過人大的法定程序才能變成國家意志。黨領導人民制定的憲法和法律，黨也必須嚴格遵守。在這些基本原則的基礎上，1989年4月，七屆全國人大會二次會議通過了《全國人民代表大會議事規則》。與此同時，全國人大開始研究如何調整立法程序，着手《立法法》的起草工作。

其次，進一步發揮全國人大常委會的作用。在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。這一工作，從七屆人大起，就開始着手。

第三，制定全國人大常委會議事規則，促進常委會民主決策的制度化、法律化。全國人大常委會是全國人大的常設機關，人大常委會議依法承擔著部分立法和決定重大事項、人事任免的工作。因此，人大常委會工作的法律化、制度化，對於保障人大常委的法定權力，實現民主決策尤為重要。為此，全國人大常委會組織起草了《全國人大常委會議事規則》，並於1987年11月的第六屆全國人大常委會第23次會議上獲得通過。

第四，制定立法計劃。根據經濟社會發展、經濟政治體制改革的需要，全國人大在中共十三大後進一步加快了相關法律的起草和立法工作。在經濟和對外經濟合作方面，有私營企業法、海商法、投資法、公司法、勞動法等，以固化經濟體制改革的成果。在政治改革和行政管理方面，有行政訴訟法、國家公務員法、國家賠償法、國家機關編制法等，以為政治改革和行政活動提供基本的規範和程序，使行政管理逐步法制化。在落實和保障憲法規定的公民權利、促進民主政治建設方面，抓緊研究制定新聞、出版、結社、集會、遊行等方面的法律，建立人民申訴制度，以使憲法規定的公民權利和自由落到實處。這些法律多數後來通過了立法程序，但涉及保障憲法規定的公民基本權利方面法律的起草和制定，於1989年6月以後基本中斷。

第五，研究如何改進人大及其常委會的監督工作。人大的監督工作，主要分為憲法監督、法律監督，工作監督。其中憲法監督，由於當時特定的歷史條件，沒有可能進行重大改革；而法律監督，主要是監督人大制定的各項法律的實施；工作監督則主要是對政府、法院、檢查院工作中的根本性重大問題，通過質詢、聽取工作報告、彙報、視察等形式進行。這三個方面應該如何改革，還需要進行探索。全國人大常委會提出，要認真總結開展監督工作的經驗，建立監督工作的專門機構，研究制定監督工作條例，對監督的內容和範圍、監督的程序和方式作出更加明確的規定，使監督工作逐步適應民主政治發展的要求，實現制度化、規範化。而監督問題的根本解決，則有待於政治體制改革的深化。

此外，十三大後，全國人大和地方各級人大在適當增加非共產黨員在人大代表及人大常委中的比例、繼續依法堅持差額選舉制度、改進候選人的提名方式、完善候選人的介紹辦法、改進候選人的結構比例的硬性規定等方面也進行了多方面的改革。應該說，這些改革，雖然步子大小不一，而且只是初步的，但從總體上是符合憲政民主的方向和要求的。

（二）政治協商制度的改革和制度化

中國人民政治協商會議是「具有廣泛代表性的統一戰線組織」，是「有中國特色的社會主義政治制度」的一個重要組成部分，曾經在中共建政初期發揮過重要作用。但是，隨着後來「黨的一元化領導」的發展，政協在國家政治生活中日益被邊緣化。

在1987年進行的政治體制改革研討中，有人曾經提出過實行兩院制，政協承擔國家上議院角色的問題，後被否定。但是，考慮到政協包容了各政黨、人民團體、少數民族和社會各方面的代表，他們都代表着各自所聯繫的一部分群眾的具體利益，執政黨和政府通過政協這個渠道，可以進行多層次的社會對話，協調社會各方面的利益，接受人民群眾的監督，對於推進民主政治建設是有重大作用的，因此，應該得到充分重視和進一步完善。

政協工作方面的改革，重點在落實和完善其政治協商、民主監督的基本職能、範圍和內容，並使之制度化。十三大以後，全國政協在這方面做了大量工作，在一年多的時間裡，先後制定了《中國人民政治協商會議第七屆全國委員會專門委員會組織通則》、《政協全國委員會關於政治協商、民主監督的暫行規定》、《政協全國委員會常務委員會工作規則》、《政協全國委員會秘書長、副秘書長工作規則》、《全國政協專門委員會調查報告的處理辦法》、《全國政協委員視察簡則》等一系列工作制度。通過這些制度，明確了政治協商和民主監督的範圍、內容和程序，推動了政協工作的落實和改善。

（三）完善共產黨領導的多黨合作制度

政黨政治，是政治體制改革中很敏感的題目。中國共產黨領導的多黨合作制度，也是「有中國特色的社會主義政治制度」的組成部分。

中共十三大後，為了改革和完善「中國共產黨領導的多黨合作制度」，主要做了以下工作：一是根據趙紫陽的提議，將「共產黨領導下的多黨合作制度」中的「下」字拿掉，改為「共產黨領導的多黨合作制度」，以表達共產黨與其他參政各黨派「平等合作」之意；二是針對各民主黨派作為政黨，但普遍沒有政綱的情況，提出支持各民主黨派在社會主義總目標下和憲法的範圍內，制定各自獨立的政治綱領；三是加強在政府中的多黨合作，吸收民主黨派成員到中央和省級政府部門擔任領導職務；四是健全和完善執政黨向各民主黨派、無黨派人士進行通報協商的制度。協商的主要內容包括對中共中央作出的重大決策事先徵求各黨派意見，重大事件的通報，準備提交政協協商的問題等。

此外，趙紫陽主持的中共中央還曾經專門研究過民主黨派在人大中開展黨派活動的問題。十三大以後，按照黨政分開的要求，政府各部門開始取消黨組。1988年春節後，正在籌備召開七屆全國人大、政協會議。中央書記處會議研究了在全國人大當中如何設置黨組的問題。趙紫陽的意見是，在人大代表和人大常委中，保留中共黨員組成的黨組，黨組書記是萬里；其它各民主黨派也應該允許分別成立自己的黨組。書記處同意了這個意見。對此，趙紫陽後來在他回憶錄《改革歷程》中回憶說：「這件事不知怎麼傳到鄧那裡，他那裡傳話給我的秘書李勇說，鄧講發揮民主黨派的參政作用，只是講講而已，怎麼能當真？絕不能在人大中間搞黨派政治，鄧是反對的。」這就造成了後來在人大代表和常委中，只有共產黨的黨組而無其他黨派黨組的情況，並且延續了下來。

（四）抓緊制定新聞出版、結社、集會、遊行等法律，依法保障憲法規定的公民權利和自由

趙紫陽後來在回憶錄中說：「切實保障公民的權利，這非常重要。我在88、89年就有這個想法。我們的憲法是一部好的憲法，但在保障公民權利上沒有具體的實體法和程序法，所以憲法規定的公民權利不能保障實現，落實不了。我和戈爾巴喬夫會談時也談到這一點。我說很多東西我們憲法上都有規定，但實現不了。所以必須要有具體保障其實現的法律。譬如說，結社、集會、遊行、請願、罷工都應該有具體的法律。」在那段時間，趙紫陽確實為這項工作盡了很大努力。

要不要依照憲法規定，制定保障公民基本權利的相關法律，這在改革初期的中共黨內曾經有過不同的兩種思路。早在1980年，以胡耀邦為首的中央書記處就曾經提出要搞《結社法》、《出版法》，後來被陳雲、胡喬木等人否定。據鄧力群在他的回憶錄《十二個春秋》中記載，1980年9月「以後，遇到了一個關於自發組織的問題。……根據小平、陳雲同志的指示，胡喬木起草了一個維護社會安定、保障經濟調整暫行條例的稿子，其中包括取締非法組織和非法刊物。可是書記處討論時把它否定了，提出要搞『結社法』、『出版法』。喬木不同意書記處的意見，於1981年1月24日給鄧小平、陳雲、胡耀邦、彭真寫信說，如果採取制定『結社法』、『出版法』一類的辦法來對付非法組織、非法刊物，要求他們登記，很可能被這些反黨分子鑽了空子我們還不知道。陳雲見了這封信之後，把我和喬木找去，對我們講：無論如何不能讓所有的秘密的或半公開的組織和刊物登記，要讓它們處於非法地位，禁止它們活動。後來，才有了1981年2月20日中共中央、國務院《關於處理非法刊物非法組織和有關問題的指示》。」該指示（即中發[1981]9號文件）明確規定：「決不允許其以任何方式活動，以任何方式印刷出版發行，達到合法化、公開化；決不允許這些非法組織、非法刊物的成員在單位之間、部門之間、地區之間串連，在組織上、行動上實現任何形式的聯合。……對非法刊物、非法組織的處理，不要登報、廣播。」

這就是說，在那段時間，鄧小平、陳雲以及胡喬木、鄧力群與胡耀邦主持的中央書記處在制定《結社法》、《出版法》問題上的意見相反，正是鄧、陳等人否定了胡耀邦、周揚等主張依法處理公民的出版、結社要求的意見。

鄧小平對於有關保障公民權利立法問題的態度，後來有過變化，曾經表示過贊成，要求抓緊。當然他的出發點，不是保障公民權利，而是以此保持穩定，限制和防止出現不穩定因素。1989年3月3日上午，鄧小平同趙紫陽進行過一次談話。趙紫陽向鄧小平談到，有人說中國有言論罪，是不是劃一個界限：違法與不違法，包括結社出版等等。鄧小平說，控制局勢要注意方法。特別要抓緊立法，包括集會、結社、遊行、示威、新聞、出版等方面的法律和法規。我們不準總搞遊行，要是360天天天遊行，就不用干別的了。要控制嚴一點，不會影響到外資，要讓國外明白，我們控制的嚴一些，是要保持穩定，穩定是改革開放的基本條件（這段談話後來經過整理，收入了《鄧小平文選》第三卷）。

從鄧小平的這次談話中可以看出，鄧同意搞公民權利方面的立法，但他的出發點是限制，而不是保障。趙紫陽在這個問題上的看法與鄧小平有不同。他的出發點，是要保障。他認為，憲法已經明確規定了公民的各項權利。現在的問題是缺少具體的制度和法規保證。他此前主持起草的政治體制改革總體設想就提出，應抓緊制定若干有關保障公民權利和公民申訴的法規，爭取在七屆人大期間（1988～1993年）陸續頒佈實施。應該說，這種「依法保障」的主張符合憲法的基本要求，是中國法治的一大進步。

按照這一原則，十三大後，全國人大把制定新聞法、出版法、結社法、遊行集會法、行政訴訟法等有關法律列入了立法計劃，並開始協調相關部門，進入了研究起草階段。在要不要制定、如何制定這些法律問題上，當時爭論也很多，阻力很大。但在1989年6月之前，應該說，趙紫陽主持的中央對加快立法，以法律形式保障公民基本權利的態度是明確和堅決的。

1989年6月以後，這些立法，除了以限制為目的的示威遊行法，及行政訴訟法之外，統統停擺。時光至今已經過去了20多年，新聞法、出版法、結社法這些作為憲政國家保障公民權利的基本法律，在這個號稱「建設社會主義民主」已經取得了「巨大成就」的國度里，卻依然難產。