楊彼得:最需要規範的權力是「黨的領導」

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規範權力,對權力實施有效制約與監督,這在中共黨內早已形成共識,近幾年幾乎成了老生常談。中共還有一個老生常談,就是對「一把手」過於集中的權力實施限制。這裏所謂的權力,固然包括黨的總書記、省委書記、市委書記、縣委書記的權力,但主要還是政府權力。中共通過各級常委會改革,強調集體民主決策,從而在形式上限制了黨委書記的權力,但黨的權力本身基本未受規範與限制,這不使得所謂限制權力成為一句典型的空話大話套話。

黨的權力不受規範、限制和監督,反映在《中華人民共和國憲法》中。這部憲法於「總綱」部分確立了中國共產黨對國家、中國各族人民、各民主黨派、一切國家機關和武裝力量的領導權,但只授予領導權,卻沒有界定這種領導權的內涵、邊界和相應的責任。在《中華人民共和國憲法》第三章「國家機構」部分,對人大、國務院、中央軍委、法院和檢察院等機構權力倒是作出了明確界定。但明確界定的國家機構權力與未予任何界定的黨的領導權被置於同一憲法框架下,兩者實質構成一對內在的憲政悖論。

黨的領導權屬於公權力範疇嗎?肯定屬於。所謂權力,就是影響別人行動的能力,也可以被定義為可以強制他人做他不願意做的事情的能力。香港浸會大學講座教授趙心樹先生日前在東網發表《中國共產黨是什麼?向何處去?》一文,試圖以「政權機關」與「利益團體」概念對中國共產黨進行分析,結論是:「今日的中共既不是一個純粹的政權機關,又不是一個純粹的利益團體,而是介於兩者之間。如果用公路行車的概念來作比喻,把一個純粹的利益團體所處的位置定為0公里,而把一個純粹的政權機關所處的位置定為300公里,那麼,自1921年以來,中國共產黨已經行車到了220到230公里左右的位置。」其實中共不是近乎政權機關,而是從來就把自己當作權力機關在用。上世紀30年代在江西「蘇區」如此,上世紀30至40年代在陝北亦復如此。

中共在中國政治社會生活中行使的不僅是公權力,而且是超級公權力。中共的權力不是一般公共權力,它不事具體的執行和服務,而只管意識形態、政治路線與針對權力政府權力運行的決策。這就類似於西方中世紀教會,它超然於世俗事務之外,但管的東西非常要命,並且以其特有方式對政府權力施加著巨大影響。中國共產黨給權力機關提目標要求,站在道德製高點重申公平、正義、廉潔之類的價值,但既然並不負責執行,也就從不承擔責任。這種既行使權力,又不用對人民負責的狀況,我們名之曰「超級權力」。

這種超級權力由三個層次構成,第一層次是決策權,即制定所謂「路線、方針、政策」,第二層次是通過國家機關行使權力,還有一個層次是黨針對國家機關的保留權力。很多人都知道,中國的最高權力機關不是全國人民代表大會,而是中共中央政治局特別是其常委會,它負責國家一切重大事務的決策。國家機關,權力自然也是巨大的。至於保留權力,主要是指人事提名與任命權,指揮軍隊的權力,以及對宣傳、思想、文化等所謂戰線的直接控制。

超級權力的存在,在憲法上構成一個邏輯悖論和現實政治悖論,使憲法本身跡近多餘。國家製定憲法的目的,是保障公民權利、規範和限制權力。中國共產黨領導人民制定憲法,目的似乎也是保障公民權利、規範和限制權力,但在憲法授予中共領導權又不加任何界定與限制的時候,制憲本身就喪失了題中之義。黨的領導權不受限制,則即便國家權力受到製約與監督,那又有何實際用處?而在現實政治生活中,由於黨在宣傳、思想、文化領域濫用權力,使相關領域從業者大部分成為反黨積極分子,可以說黨為自己造就了大批掘墓人。

我們不必懷疑中共通過制憲賦權於民、規範權力的初衷,我們不妨設想黨是把「黨的領導」視為實現其製憲初衷的一種手段,黨肯定是認為,它可能通過「黨要管黨、從嚴治黨」實現黨的領導權的自我規範、自我約束,達到「任何組織和個人都不能凌駕於憲法和法律之上」的要求。這是一種過於理想化的政治假設。如果黨能夠實現自我規範、自我約束或自我糾錯,那麼政府也應當能夠做到,全人類也就不需要憲法和憲政了。反過來,如果政府需要依憲執政,則黨的領導權也應當受到外部強力製約,不能由著任何政黨我行我素。

趙心樹先生建議,中共乾脆把自己變成「一個純粹的政府機關」算了,然後推行黨員民選、基層黨員幹部民選。我們不妨想一想:如果中共變成一種與政府機關同質的東西,那我們乾脆只要政府機關算了,又何必於政府機關之外再要一種與之同質的政黨?既要政府機關,又要一個與之同質的政黨,豈非政府機關架床疊屋?

習近平總書記反復強調依憲治國、依憲執政,而憲法之用全在乎保障民權、限制權力。要保障民權,必須對權力實施有效制約監督,這是憲法與憲政精義。既然憲法賦予中國共產黨以領導權,則對此一領導權作出界定與限制,就是憲法的內在要求。否則何必制憲?但通過憲法對中國共產黨的領導權作出明確界定與限制,這本身是否可能?一方面世界上沒有這樣的先例,另一方面黨也不準備接受這樣的安排,因為黨的自我定位是領導一切。

也就是說,在中國的權力架構中,黨的領導權是最關鍵的權力,它最需要規範、制約和監督,憲法在賦予黨以這種領導權的時候就應當作出相應的規範與限制的安排。但我們的黨天生排斥此種安排。這是「依憲治國」的悖論,也是中國現實政治的根本困境。

(據東網即時)
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