张辰龙:“一国两制”与香港的宪政民主

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随着香港的平稳过渡,“一国两制,港人治港”的顺利实施,中央与特区之间关系的良好处理,目前港人的政治忧虑减少了,而非政治忧虑在目前经济状况下因为生活压力的增加有上升的趋势,香港报刊对民生、社会、医疗等方面问题报道的加大便是明证。回归前,港人所担心的个人自由保障问题似乎已经解决,但自由之获得并非一劳永逸的事情。美国的宪政演进史说明,尽管美国拥有世界上最自由的宪法,但要使自由宪章运转起来成为自由的真正保障,还需要人们不断地为这种制度注入活力,为此付出代价。我们不否认作为宪法性文件的基本法合乎一定的宪政精神,然而,宪法并不等于宪政,可以制定出宪法,并不意味着能够轻易达成宪政,作为制约绝对权力并保障个人自由的宪政制度是逐步形成的。自由生活的确立不可能一锤定音!

一、“港式自由”的存在形态

中国政府之所以作出“一国两制,港人治港”这种安排,在一定意义上是想继续保持“港式繁荣”,而“港式繁荣”的根本原因在于“港式自由”。

有人把“港式自由”概括为一种没有民主的自由,在缺乏民主的情况下人们依然可以享受一定的自由,的确是一个事实。但这种概括只反映了部分事实,而且极易误导人们,因为由此可以得出两种截然相反的推论:一是既然存在无民主的自由,香港就没有必要再发展民主;相反的是,它又似乎暗示无民主的自由是有缺陷的自由,是无保障的自由,只有建立民主制度,自由才具有保障性。回归前后,许多香港人,包括港英当局和一些外国人士都希望加快香港的民主进程,在一定程度上,就是基于这后一种认识。可是,香港回归后,香港并没有建立起那些人所期望的民主制度,但“港式自由”也没有毁掉,似乎又证明了前一种推论。很多人把这种情况完全归结为中国政府信守诺言,坚定地执行“一国两制”方针的结果。如果自由仅仅系于中央政府的诺言,那“港式自由”就太危险了。诺言遵守的再好也不是制度性保障,自由必须维系于有效的制度运作。在寻找能够维护自由的制度之前,我们应该首先搞清“港式自由”的存在形态。

为了判定“港式自由”的特征,需区分自由的两种存在形态。这种对自由存在形态的区分,并不是要把自由分为不同的种类,象伯林那样把自由划分为积极自由和消极自由。哈耶克认为,“自由”只有一种,即“没有外部压制、摆脱外物的自由”,是指“独立于他人的专断意志”之“强制不存在”的状态。但强制不存在的状态并非只有一种,尽管哈耶克认为其差别不在种类而在程度,但是,这种程度上差异仍然存在质的区别。依其保障性不同,强制不存在的状态可分为两种:一种是仅仅作为事实存在的私域。可以说,任何社会都存在这种私域,人们都可在一定程度上享有私生活领域中实际存在的个人自由。但是,这种自由只不过体现了统治者的自觉或其统治能力的不足,并没有专门的制度安排去制约政治权力,政治权力随时都可能侵犯没有屏障的个人私域。这种状态下的强制不存在只不过表明政治权力没有运行到此,并不是政治权力不能运行到这个领域。政治权力没有疆界,仍然是一种绝对权力。需要指出的是,绝对和极权是两个不同的观念,绝对权力是指免于控制、不受约束的权力,是指不受限制地任意使用权力。显然,任何极权主义制度都是绝对统治的制度,但反过来就不一定正确,极权主义是指把整个社会囚禁在国家机器之中,是指对人的非政治生活的无孔不入的政治统治。在极端类型的极权主义社会,个人的私域被政治权力完全侵占,个人自由全部丧失。而绝对统治只意味着不受约束地任意使用权力,并不意味个人一点自由都没有,托克维尔、黑格尔和牟宗三都曾关注过此问题。牟宗三把中国君主专制下的自由看作是“不自觉的自由、潜伏的自由(potential freedom)”。自由在潜伏的状态下,人们“随时很自由也随时不自由”,自由没有保障。之所以如此,一是因为未通过个体的自觉、未通过人们的积极参与,自由没有呈现于人们的主观意识中;二是自由没有凸现到国家政治法律层面,君主依然是不受限制的“无限体”。只有个体自觉的奋斗以争取自由,再通过法律的保障,自由才是“客观的自由(objective freedom)”,客观之为客观,在于政治权力为客观的法律制度所限制,自由为法律所保护,个人通过自觉挺立为权利主体。这正是宪政的核心含义,宪政就是用宪法制约绝对权力以保障个人自由的制度。因此,客观的自由也就是宪政自由。宪政制度使自由客观化、制度化,成为保障性自由。这种状态下的强制不存在,是因为政治权力受到了有效制约,私域变成得到确保的个人权利。因此,可以把自由的两种存在形态称之为“制度化自由”与“非制度化自由”。当然,无论自由之宪政化过程还是宪政之运行都离不开个体的自觉和参与,离不开牟宗三所说的“主观的自由(subjective freedom)”。没有主观的自由,也就没有客观的自由。因此,宪政自由之具有保障性,还因为它是一种争得的自由,是一种人们在积极地限制政治权力的过程之中获得的自由,在这个意义上,宪政自由也可以说是民主的自由。

“港式自由”似乎介于这两者之间,它并非完全没有制度性保障,如普通法和司法独立,但又没有达到充分的宪政形态,即在香港的政治架构中,宪政构件是残缺的。在英国,普通法之所以能维护自由,是因为在它漫长的演进过程中逐渐形成了“英国人的特许权利”(伯克语)。的确,没有传统的支持,一部成文宪法不过是一纸空文。但有了这种传统,成文宪法是不是就没有必要了呢?或许只有英国人自己能够享受这种自由。正如萨托利所言,英国人常常在这方面误导我们。甚至,大部分都是英国移民的美国人都不太信服这一点,为此,“英国人的特许权利”被彻底改造为宪法第一修正案──“权利法案”,把个人权利的保护提升到了宪政层面。现在世界上具有普通法传统的国家,并没有因为普通法蕴涵着个人自由,就不去建构宪政制度,这或许说明,没有必要的政治建构,普通法似乎不能独自完成保护个人自由的任务。香港人并非英国移民,大部分是地地道道的中国人,普通法只是其传统中的一部分。在香港,普通法只是作为一种基础性制度出现的,其对个人自由的保护措施,并没有完全提升到政治制度层面。遵循普通法原则的独立的司法机构,是香港本土最重要的宪政构件,其虽“分立”于行政和立法,但却缺少对行政和立法“制衡”的一环。不可否认,港人享有很高的经济自由,经济自由是其它一切自由的基础,自由的市场经济是个人自由最基本的表达方式。然而,香港的自由市场经济在一定程度上是和港府的“积极不干涉主义”经济政策分不开的,但这种政策只不过体现了港英政府的自觉,最多是“无为而治”的现代翻版,并不存在制度化的制约力量使之不能干涉。概言之,香港的自由制度不仅不完善,也不是自己争来的,“港式自由”是缺少个体自觉的消极自由,并没有达到充分的宪政形态。

作为一种政府与个人之间关系的政治安排,自由必须凸现到宪政层面才有保障。回归前,由于得到了英国自由民主制度的补充,“港式自由”依然具有保障性。割断香港和英国政治制度之间的联系,就会暴露其自由保障制度的不完善性,自由仅仅靠现有制度来保障是极易受到伤害的,所以,回归前后港人才会担心他们的自由生活。在一定程度上基于保持“港式繁荣”而制定的基本法,与“港式自由”之间具有一定的亲合性,所以,它规定了“经济、社会制度不变、生活方式不变和法律制度基本不变”。但这些大都是基础性制度,自由不能仅仅靠“制度不变”原则来维护,何况政治制度是要变的,而政治制度的变迁必定会影响到自由状况。在“一国两制”安排下,香港实行与中国大陆不同的另一种制度,中国大陆政治制度和香港自由制度遵循的是两种完全不同的运行逻辑,而且中国大陆政治制度正处于不断演进之中,很难用一种运行机制根本不同和不断变化的制度去维护另一种制度下的自由。虽然地方自治作为一种分权模式造成了政治权力的多中心扩散,对保护个人自由只是一个有利条件,但这并不意味,只要置身于这种地方政府机构管辖之下,个人就能获得自由。地方政府可能绝对自治,其公民可能绝对是奴隶,“高度自治”不等于自由的保障。回归后,“港式自由”没有遭到破坏,并说明它确保无疑,以后不会遭到侵犯。

二、自由的保障:宪政与民主

在如何使“港式自由”更具保障性问题上,回归前后,人们进行了广泛的讨论,这些主张大致可以分为“保守派”和“民主派”。在政治上,保守派安于现状,其立论依据有两点:一是香港本地缺乏民主资源,港人没有政治参与的传统,市民对政治比较冷淡,不具备实行西方式民主的条件。二是“港式自由”的保障不在于香港而在于中国中央政府,如果中央政府有意干涉特区事务,无论香港的政治制度怎样民主,也毫无用途;民主派内部各自的立论依据并不一致,对香港前途的看法也不相同,但大都认为要保障香港原有的自由,必须建立民主的政治制度,其中有些人对基本法持不信任态度。在一定意义上,这也是目前香港所谓“经济城市派”和“政治城市派”之争。

保守派在政治上的放任态度,固然无助于提升“港式自由”的存在形态。民主派所构想的政治制度模式,也并非没有疑问。他们大都以西方民主制度为蓝本,并把政治参与、政党政治和选举制度看作是民主的主要内容或测量香港本土民主资源的标准。其实,许多真正的自由主义者对西方民主制度在保护个人自由方面的作用已提出了质疑,如哈耶克和布坎南都认为,代议制民主是为适应产业革命初期的政治需要制定出来的,自那时以来,它没有多大改进,这种政治技术存在着一些根本性缺陷。就是被香港某些人所推崇的,作为民主制度重要构成部分的政党政治和普选权,在他们眼里同样有问题。也就是说,在最大限度地保护个人自由这一目标上,现代西方民主也有失败的地方。所以,他们希望发明一种新的政治技术和新的表示民主的方式,进行立宪改革以重塑民主。

当然,西方有西方的情形,在不同的历史情形下,自由与民主的关系是不同的。不过,哈耶克等人的担心和香港也并非毫无关系:由于原来港英政府漠视这块“借来的地方”上存在的各种社会问题,长期积压之下,民间不满的呼声日益高涨。香港现在受到东南亚金融危机的冲击,民生问题日显迫切,人们对港府的期待和要求也会增多。尽管香港没有实行西方式民主,但港府为了以“经济城市”压民主派的“政治城市”理念,迎合市民的要求,就要增加“公共消费”的“篮子”,有意塑造“大有为”的政府。这很可能造成公共部门的扩张和政府自由裁量权的增加,而政府权力的任何扩张都意味着个人自由的减少。另外,由于政府自身并不从事生产,“公益”的成本是由社会提供的,其负担最终只能转嫁到富有生产性的少数人身上,从而侵害了他们的财产和自由。而所谓多数和少数只不过是一种临时的组合,对少数人自由的侵犯必定就会危及所有人的自由。在这种情况下,盲目地引入政党竞争和普选权就可能加大这一趋势:一方面“票价竞争”会引起选民“过度期望”,刺激政府进一步扩张;另一方面,多数决定规则如果被错误地提高成了基本的道德原则,普选权只不过“扩大了那些偏爱重新分配者的人数和比例”,并不一定会加强自由。

我们当然不会象香港有些人那样,拿当年华盛顿斥责过政党政治的理由,来反对在香港实行政党政治和直选。但是,我们至少从中可以得出这样的启示:个人自由或许在民主政治中比在其它形式的政治制度中更有保障,但这决不意味着这种保障在民主政治中是确定无疑的。必须有什么样的制度结构和程序,以及在具体情况下应遵循什么进程,个人自由才能在现实生活中实现和得到保障,并非不证自明。因此,在设定香港政治的发展目标和步骤之前,应该厘清自由、民主和宪政三者各自的内涵和它们的相互关系,不能盲目地照搬任何制度,即使这种制度在其他地方非常成功。

存在“港式自由”这一事实就已经说明,自由和民主是两种不同的事物,是处理国家与社会(个人)之间关系的两种不同的政治技术。既然存在没有民主的自由,也就可能存在没有自由的民主。自由意味着对直接控制个人之措施的否弃,意味着对国家权力的限制,并预设了个人拥有某些确实得到保障的私域。民主,按其字面理解,是人民的统治或权力。按其纯粹的和最充分的状态来说,民主要求“一切权力属于人民”,这一原则并没有指出限制权力:一切权力乃是无限的权力。由此看来,自由观念并非来自人民主权学说。在日常生活中,人们之所以总是把自由和民主混为一谈,是因为现代民主是建立自由主义基础之上的,它在一定程度上包含着个人自由。历史经验表明,离开自由的民主至少是不稳定的,许多历史学家和思想家的研究证明,最接近这种字面民主的古希腊民主制的灭亡正是由于个人自由的缺失,而且在以后的历史中这种民主再也没有出现过。现代民主则起源于希腊以外的地方,尽管这是一个希腊名词。其实,现代民主是由市场经济催生的,是英国人在保护自己的私有财产过程中逐渐达成的,通过使私有财产成为对抗和限制国家权力的一种安全装置的私有产权,英国人获得了个人自由中第一个,也是最重要的一个构件,并把它提升到政治制度层面──“无代议员,不纳税”。可见,现代民主是在限制政府权力过程中实现的,是自由主义的结果。只是到了19世纪,人民主权观念才作为建设因素进入政治过程之中,但这一观念是经过重要转换之后才成为积极因素的,经过自由主义修正后的民主原则,便从“一切权力属于人民”变成了“一切权力不属于任何人”。民主不再是“人民的统治”,而是有权选举和替换自己的统治者,直接民主变成间接民主即代议制民主。这种民主不仅是自由主义的结果,而且个人自由还是它赖于存在和运行的基础。因为个人自由得不到保障,统治者随时都可能剥夺公民参与政治的权利。但是,民主与自由毕竟是两种不同的事物,参与行使权力并不含有个人自由的意味,与国家权力相对应的个人自由并非得自那种参与权力中之无限小的一份。民主和自由之间的张力并没有因为现代民主包含着自由而消除,如果对民主选举出来的政府不加限制的话,专制同样有可能发生,个人自由同样会遭到侵害。民主并不能独自保护自由,其实,现代自由是以宪政来保障的,它意味着“法上有法”,即使民选的政府也不得制定违背保障自由的宪法,这就对纯粹的民主原则构成了某种限制和约束。因此,在保护个人自由方面,宪政或许比民主更重要,民主必须是宪政的,宪政民主就是使民主定位于自由主义的民主。

宪政对民主的限制并不表明宪政是反民主的,宪政其实保护了民主的前提条件──个人自由。对于任何一种真正的民主理论来说,第一个也是最关键的前提条件是,必须把价值源泉完全归结于个人。如果存在着非个人的价值源泉,或假定存在着非个人的价值源泉,那么,民主的政治程序充其量只能作为发现独立价值的许多可能的途径中的一种途径,民主政治程序就不会比其它政治程序更加有效。因为一个独裁统治者同样可以根据非个人的价值标准而声称是为了共同利益或人民利益,民主的选举过程就没有必要了。个人成为最终的价值源泉,任何人或集团都无权决定另外一个人的情形应当怎样,所谓“共同利益”只能是个人偏好集合过程即民主过程的结果。政治就成为不同的个人表达各自偏好的场合,不经选举产生的统治者在规范上就找不到为他们的行为进行辩护的依据。所以,民主必须以个人自由的保障为基础,否则,我们得到的“民主”只不过是披着民主外衣的独裁统治。另外,宪政之达成也离不开民主,宪政制度的运转同样需要民主为其注入活力,因为制约性权力的最终来源是自下而上运行的社会权力,即民主性的权力。从自由形态之转换角度来看,自由之制度化需要个体的自觉和人们积极参与,因此,至少在专制制度下民主运动对自由之获得是一种助力,因为这时民主运动或民主程序之确立本身就是对国家权力的某种限制。因此,宪政本身必须包含民主,真正自由主义决不会反对民主。

宪政的目的是限制政治权力以保障个人自由,凡是遭遇政治权力的场域都存在宪政或限政问题,不管是中央政府的权力还是地方政府的权力。对于中央集权制国家,由于地方性政府的权力来自中央政府的授权,地方性权力是中央权力的延续,从逻辑上讲,限制了中央权力也就限制了地方性权力(事实上并非如此)。但在联邦制国家,要达成宪政仅仅限制联邦政府权力是不够的,因为其地方政府的权力并不是来自联邦政府,限制联邦政府的权力不等于限制了州政府的权力,美国宪法第十四条修正案在一定意义上就是为了解决这一问题而制定的。中国虽然是中央集权制国家,但香港不仅是一个经济特区,而且是一个政治特区,其享有的“高度自治”权力甚至比联邦制国家的州或邦的权力还大,要保障个人自由,宪政同样是一个关键性问题。因此,在整个中国实现宪政民主之前,香港本土发展出合乎宪政精神的地方性政治制度就显得尤为重要,因为“一国两制,港人治港”毕竟是针对港人的一种制度安排。

三、“一国两制”与香港的宪政民主

现在很多人已认识到,中国实现民主的成绩之所以一直不理想,是因为缺乏本土资源的支持。其实,任何制度安排的成功与否,都取决于支持这种制度的资源之多寡。

香港的政治发展同样取决于香港的本土资源。回归前的香港是英国的殖民地,港督是由英国政府任命的,香港人无任何选择余地,对政治根本说不上话。香港虽小,但公民与政府的距离却很遥远,政治冷漠在所难免。虽然80年代以后,立法局议员中增加了民选的成分,但仍然没有超出“行政吸纳政治”的模式。郑宇硕和雷竟璇的调查表明,回归前香港市民的政治参与意识低落,投票率一直不高。回归后,特首由港人出任,增加了特首和议员的选举成分,情况有所改观。然而,基本法规定的香港政治模式依然是行政主导型,选举制度也受到“循序渐进原则”的限制。但是,且不可由此作出香港缺乏发展宪政民主的制度资本的结论。当然,如果把政党政治和选举制度看作宪政民主的主要内容,香港确实缺乏这种资本,可是,它们并不反映宪政民主的本质。宪政民主的根基是自由,因此,对保护个人自由的共识(包括从法律上保障私有产权的共识),才是宪政民主最根本性的制度资源。

从这个角度看,香港支持宪政民主的资源是丰厚的。香港拥有世界上最自由的市场经济,这一事实本身就已说明,香港对作为市场经济前提条件的私有产权和个人自由之保护已达成共识,而英国普通法在香港的较为成功地移植把这种共识提升到了一定的制度层面,从而为香港发展宪政民主提供了基本的制度资本。其实,宪政民主理论和市场经济理论都是启蒙运动的产物,在18世纪哲学家们那里,人类活动的这两个方面并不是分开加以讨论的。他们发现,在正确设计的法律和制度约束内,市场中追求个人利益的个人行为会产生出一种自发秩序。自发秩序的存在表明,没有国家权力的直接介入社会同样能够达成秩序,国家没有理由再介入这个领域。这不仅在事实上构成了对国家权力的限制,而且提供了一个制约国家权力之社会权力的生长空间。但自发秩序并非只有自由市场这一种,任何国家的秩序都是由政府和社会共同达成的,否则,我们无法理解“无为”何以能“而治”。所以,哈耶克后来改用“扩展秩序”称之。按我的理解,“扩展秩序”具有一种“平铺”的力量,具有消除等级结构的功能,被“扩展”之后的社会关系变成了平等的契约关系,更重要的是它使国家与社会(个人)之间的关系也不断走向契约化过程,而宪政只不过是这一过程的制度化。同时,市场的逻辑是产权的自由交换,私有产权和私有财产不同,它不仅仅是赚钱的工具,财产权和经济自由必然要求限制政府的权力。正是市场经济这些特性,使它成为宪政民主的深厚资源。但它们也仅仅是资源,并不是宪政民主本身。这就是,宪政民主只出现在拥有市场经济的国家,但不是所有市场经济的国家都是宪政民主的原因。

现在,我们来考察基本法对香港原有的宪政资源有什么影响。香港基本法是根据中国宪法制定的,但其实也是中英联合声明在制度上的落实,并在一定程度上也吸纳了香港的声音,可以看作是中、英、港三方合约的体现。因此,基本法并不完全是中央政府意志的产物,还包含着香港和英国的意愿,基本法不应看作“依法而治(rule by law)”之法,而应当视为“法治(rule of law)”之法。所以,“基本法”具有一定的宪政性,如关于“制度不变”的规定既可用来限制港府的权力,也可推出对中央政府权力的限制。当然,基本法的宪政性并不等于宪政,要让基本法中保护个人自由的条款的每一个字都不是白写的,不仅需要配置和它相适应的其它制度构件,而且更需要港人不断为基本法注入活力。如果这个法律文本朝着合乎宪政精神方向落实,香港不仅可以保住原有的宪政资源,而且还会有所丰富:首先,“制度不变”原则意味着港人的自由生活方式不变;其次,在政治架构上,尽管仍是行政主导型,立法会的权限依然受到限制,但毕竟改变了原来的只是咨询机构的地位:特区政府成立后提出的某些条例草案,并未获得临立会的通过,体现了立法机构对行政机构的制衡作用。司法系统独立被完整保持下来,并设立了终审法院,权力分立已初具规模;再次,“高度自治”虽然并不必定能保障个人自由,但却可用来维护香港社会已形成的自由传统。而且,“港人治港”与“高度自治”缩短了港人和港府的距离,港人在政治有了一定的发言权,提高了公民的参政热情,从而加速了过渡时期开始形成的政治社会之进程。另外,且不可把“港人治港”误读为“港府治港”,前者本身已为宪政民主预设了空间,全在香港人运用之妙。总之,基本法是可以为香港添加宪政民主资本的,至少在逻辑上没有削减。

我们说香港拥有实现宪政民主的丰厚资源,并不等于说,宪政民主在香港会自然出现或必然成功。宪政资源再丰厚也不等于宪政本身,如同建筑材料不等于建筑一样。宪政资源只是为限制性权力的出现提供了基础,基础要想凸现出来必须借助其它助力。自由市场的存在,只表明港府是一个事实上的“有限政府”,要使港府成为一个有保障的“有限政府”,必须建立一系列限制政府权力的制度,即宪政制度。宪政制度至少包括两方面内容,一方面是权力分立与制衡制度,其目的在于制约和限制任何绝对的权力并保障“有限政府”;另一方面是个人权利制度,它为政治权力划定了疆界,为私域提供了屏障,是政治领域与非政治领域的分野,是政治权力运行的底线。这两方面的制度是紧密相联的,如司法独立和司法审查制度对确保个人权利不受践踏是至关重要的。同时,个人权利制度使社会中滋生了制约政治权力的力量,因此,它也是一种民间制约的方式。

从这个角度看,基本法的设计仍然存在一些问题:第一,基本法的宪政性原则不仅缺乏相应的制度安排,而且是不完善的。如司法虽然是独立的,但其对立法和行政制衡的一环却没有补上。立法会和政府之间虽有一定相互制衡,但立法会仍然处于弱势。这样,“行政为主导”政治体制虽然能够保持政府的独立性,但可能使行政机构坐大,不愿倾听来自社会的声音,使社会力量无法凸现到政治层面,建构起制约权力的制度性框架。第二,香港的宪政民主发展不仅面临着如何限制港府的权力,而且要面对如何限制中央政府权力的问题。从基本法第二章的内容来看,中央政府只拥有少数的权力,大量的权力都归港府,但缺少解决争议的宪政性制度安排。全国人大常委会中香港特别行政区基本法委员会的任务,只限于对基本法中涉及中港关系的条款的实施进行研究和向全国人大常委会提供意见而已,并不具有独立的裁决权。这个问题的最终解决,恐怕只能寄希望于宪政在中国的实现。但是,在此问题上香港人并非毫无作为,促进香港的宪政发展本身就会对中国的宪政演进作出贡献:它不仅为中国的宪政建设提供了经验,而且也有益于构建中央与特区的宪政关系。第三,《基本法》第三章可以视为一个“权利法案”,但我们翻遍基本法,找不到一条关于“不得立法”剥夺个人自由的明确条款。有人推论,港府享有高度自治权,而个人自由纯粹是香港的“内政”,中央不宜干涉。问题是基本法的最终解释权在中央手中,如果中央政府认为某些言论危及了国家安全或影响了外交,香港法庭是否还能独立审判?虽然基本法第一百五十八条规定,“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释”。但“解释”并不等于“解释权”,而且还是被“授予”的。其实,在公安条例和社团条例之中引入“国家安全”概念,以及回归前后香港舆论界所表现出来的“自律”倾向,已经对这种疑虑作了注脚。

基于上面的分析,我们认为,“港式自由”的根本保障只能寄托于香港和中国大陆共同达成宪政民主。这既不同于“经济城市派”的观点,也不同于“政治城市派”的立场。“经济城市派”对基本法精神和原则的理解是片面的(或许因其利益如此理解),也未能把握香港经济繁荣的真正原因。的确,在中国,“政治稳定”压倒一切,但这不等于回避和压制政治问题。遵循发展经济和解决民生问题的思路,固然在一定程度上可以树立政府威望,但刻意压制民主诉求,不但不利于政治稳定,而且从长远来看也未必能解决民生问题和保持香港经济的持续繁荣。首先,在没有宪政民主的情况下,不存在制约政府权力的制衡机制,极易滋生“国家机会主义”行为,政府会借口所谓“整体利益”而损害社会利益和个人利益,因此,执政者对社会服务和公平游戏规则的承诺是不可信的。其次,政府的机会主义行为使社会大众不再相信公认的游戏规则,从而所有人的行为都变得非常机会主义,只要对自己有利,就可以不顾道德准则和法律,社会将成为一个“杀熟”、不尊重私人产权和寻租行为盛行的社会,其经济不可能健康发展。有人提出,民主制度会使不利于经济发展的利益集团的寻租行为制度化,但我们主张的是宪政民主,它强调的首先是保障“有限政府”。它通过限制纯粹的民主原则,在制度上可预先堵住寻租行为的合法化渠道,杜绝人们通过政治瓜分利益的欲望。最后,提供稳定的社会秩序,当然是政府的首要功能,但迄今为止,能提供长期稳定秩序的政治制度只有宪政民主制度。根据布坎南的立宪经济学,凡无法满足“模糊面纱”原则的政治制度,就摆脱不了治乱循环现象,就不能提供长期稳定的社会秩序。到目前为止,只有宪政民主完全满足模糊的面纱原则,因为由选民最终决定政治竞争的胜利者,竞选中激烈的政党竞争使得输赢不可能由个人来控制,很多敌对的个人努力相互抵消,使得选举的胜负相当随机。这就容易形成各方尊重游戏规则的局面,所以,宪政民主是目前唯一能提供超过君主制所提供的稳定秩序记录的政治制度。

不过,“经济城市派”的看法也并非全无道理:“港式自由”的保障的确不仅仅取决于香港的政治制度,同时还决定于中国大陆的宪政发展以及中央政府和特区的宪政关系之达成。“政治城市派”中的某些人误以为,只要香港实现了“高度民主”,个人自由就万无一失,而忽视了构建中央政府与特区的宪政关系。我们并不反对“政治城市派”的民主诉求,反对的是“引进成套设备的方法”和对待基本法的态度。如果说“政治城市派”是“反”制度的(或许是我的误解),那么,我们的主张则是建基于基本法之上的。基本法并不完美,但人类设计的任何事物都不可能完美无缺,甚至连最受人推崇的美国宪法也并非没有缺陷。随着环境的变化,基本法也会发展。随着时间的推移,修正基本法的要求一定会出现。这既不意味完全抛弃或立即修改基本法,也不是要固守在基本法设定的框架之内。邓小平反复强调基本法宜粗不宜细,在某种意义上为香港的政治发展留下了制度创新空间。我们承认基本法的先定约束作用,并不能因此拒绝变革和进化。

民主只能产生于制度性妥协,而非实质性妥协,因为实质性妥协虽能赢得暂时的和平,但并没有为往后的博弈提供规则,而制度性妥协却为相互博弈提供了稳定框架。因此,作为制度性妥协的基本法,是可以成为香港发展宪政民主之起点的,问题是如何使基本法的宪政性在政治生活中逐渐宪政化。如果说“政治城市派”着重点是民主,那么我们的重心则是宪政。当然,宪政之达成离不开民主作助力,但要把民主力量纳入构建宪政的过程或轨道之中,使民主定位于自由主义。虽说我们的目标是在香港实现宪政民主,但宪政和民主毕竟是处理国家与社会之间关系的两种不同的技术,二者之间存在着一定的张力,在宪政和民主出场次序问题上处理不好,还会引起其它力量的干涉。据霍夫斯塔特的研究,美国宪政民主之达成可以说是“瞎猫逮着了耗子精”,从建国之始,美国两代治国天才用了60年功夫,才于走投无路中抓住了“合法反对原则”这一美国民主政治的关键性内核。可见,宪政民主的构建决非易事,要在香港实现宪政民主同样不可能一蹴而就,应该切记中国的古训“欲速则不达”,“政治城市派”要求列出民主进程时间表并不可取。

我们接受宪政民主的基本精神,并不等于要完全照搬其制度,而且,如何付诸实施也未必只有一途。我用西方宪政民主的某些构件观照香港的政治发展,只是为了找一个参照系。未来香港的政治制度模式,应当是自发演进的结果,但这并不等于香港人可以“守株待兔”,它同样需要港人的积极努力。

四、结语

尽管“一国两制”从政治上在香港和中国之间打了一层隔板,但不管这层隔板多么厚实和坚固,回归后的香港,其政治发展已成为整个中国政治演进的一部分了。不仅作为制度性妥协之结果的“一国两制”实际上已经、并将继续改造中国的政治架构,而且香港之宪政民主的成功也会为创造性转换中国政治传统作出贡献。另一方面,中国的政治演进同样在很大程度上也会影响到香港的政治发展,而中国政治将如何演进确实是一个有待考察的问题。在此,我们只能给出一个简要的分析。

肇始于1978年中国农村“家庭联产承包责任制”这场市场化的经济改革,从政治演进角度看,可以概括为一个个人权利不断增长或扩展的过程。最早,“家庭承包责任制”只是想改革农业经营体制,并没有想触动财产关系问题。但这种承包责任制实质上是一种合约,由此,农民不仅从这种合约关系中获得了拥有财产的机会,而且农民与国家的关系由原来的组织性关系(人民公社的社员)变成了一种合约关系。英国法律史学家梅因在他的《古代法》一书中,把所有的近代进步的起源归结为从身份到契约的运动,是不无道理的。他的这一观点,中国的经济体制改革过程中,可以得到印证。中国农民现在拥有的财产,不再是解放初期由共产党的土改分来的,而是农民通过和国家的“交易”得来的,国家不能再随意收回了,农民的财产因此变成了产权。也就是说,这种由交易得来的财产实际上构成了国家政治权力难以侵害的个人权利,它在一定程度上成为对抗国家的一种装置。同时,组织关系的破裂,还使农民获得了身份自由,获得了劳动力所有权。劳动力所有权被亚当·斯密称谓所有产权中最重要的产权,也被经济史学家诺斯称为西方世界兴起第一个动因和近代产权的第一种形式。现在,大多数中国人都是在与政府订立的承包合约下生活,政府再也不敢任意毁约。改革已成为政府合法性的基础,由此,中国走上了改革的不归之路。且不说个体户和私人企业的兴起,即使价格改革也可以看作个体权利增长的一部分,因为价格是由拥有物品的权利强度决定的,自由价格就是个人权利的一种主张。如果我们不把宪政的达成看作一次性革命,而是一个漫长的过程,那么,中国的经济体制改革可以视作一个缓慢的立宪过程,只是这个拉长了的立宪运动还没有完全凸现到政治层面。现在,国有企业改革、政府机构改革和金融体制改革等三大改革已不得不提上议事日程,从政治上看这三大改革的实质,是想通过建立一个“小政府”而达成一个“有效政府”。当然,“小政府”并不等于有保障的“有限政府”,但要想保住这三大改革的成果,就必须使“有限政府”得到保障,这种保障仅仅依靠政府的自觉和市场经济的自发秩序是不够的,因此,需要构建限制政府权力的制度安排,政治改革或许就会走上不归之路。

因此,中国经济改革所蕴涵政治演进,在一定程度上是支持香港现有的宪政资源及其发展路向的,中国的对港政策和香港特别行政区的设立只不过是中国改革逻辑的逻辑延伸。正如洪清田先生所说“香港问题最根本的是中国如何回应现代文明的挑战问题”,“是中国怎样通过香港和现代文明接轨的问题”,也是“中国这个‘单元封闭的自我神圣体’怎样走向‘多元开放的世俗政体’的问题”。不过,我们并不完全同意洪清田先生对香港和中国大陆基本情况的判断:一方面他认为香港已成功地孕育了当代华人世界最现代化的政治文化和管治模式;另一方面,他认为中国大陆的统治合法性仍然建基于道德层次的、形而上的、先验性的大原则、大理想。我们认为,目前香港的政治制度既不完善也没有定型,在保障个人自由方面,即使英美政治制度也没有穷尽其中的全部奥秘,何况“港式自由”还远没有达到充分的宪政形态。也就是说,要想对创造性地转化中国政治传统作出贡献,香港政治制度还有许多方面有待发展。另外,中国大陆政治的合法性基础,尽管表面上仍是“泛道德主义的”,但实质上已转化为一种“必须依靠其政绩的合法性”或“成就合法性”,从国家多次明令禁止对农民乱摊派行为以保护农民的私有财产,和这次顶着某些利益集团的巨大压力依然进行三大改革、尤其是政府机构改革中,可以看出一斑。否则,我们就没有真正理解中国为什么会作出“一国两制,港人治港”这样的制度安排。

邓小平在1987年4月16日会见香港特别行政区基本法起草委员会时,曾说过一段意味深长的话:“香港在一九九七年回归祖国以后五十年政策不变,包括我们写的基本法,至少要管五十年。我还要说,五十年以后更没有变的必要”。对于五十年不变,人们似乎已经理解了。但是,为什么“五十年以后更没有变的必要”呢?到目前为止,还没有看到令人满意的解释。历经沧桑的邓小平以他特有的历史眼光,在讲上述那段话的同一天,还是透露了一点消息,他说:“我向一位外国客人讲过,大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选”。我们不必太看重“普选”这个字眼,它只不过是邓小平对宪政民主的理解。套用黄仁宇先生的话说,那时中国将走向一个“能用数目字管理的社会”和宪政民主的国家,从而由一国两制达成一国一制的和谐局面。尽管如此,根据制度进化论和自发秩序原理,我们对中国大陆和香港之政治制度演进只能持一种审慎的乐观态度,以对自己的无知保持警觉。

(据:《二十一世纪》(香港),1998年8月号。)

转引自:香港中文大学中国研究中心网站http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=1760

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