刘军宁：从民生财政到民主财政

民主比民生重要；正当的财政程序比解决民生问题的善意重要。中国需要的不是民生财政，而是民主财政

随着中国经济体制由计划体制向市场经济艰难转轨，过去那种与计划经济相配套的财政体制也在逐步发生变化。

与计划经济相配套的财政体制是建设财政，即财政工作的重点是为经济建设，尤其是为发展重工业筹措资金。一切为建设服务，结果造就了大量的低效益高能耗的国企。这些国企由政府财政所建，却成为政府财政难以承载的重负。这也和其他因素一起，把中国逼上了漫长的改革之路。

随着民营经济的崛起和海外资本的进入，政府在建设性投资上的支出比例越来越小，建设财政也随之慢慢走上了末路。那么，下一步中国财政往哪里去？于是，不少人士主张，中国的财政体制应该由建设财政转向民生财政。

所谓民生财政就是财政向民生倾斜，准确地说，就是向民生福利倾斜，即把原来对建设的财政投入转变为对民生的财政投入，通过加大财政投入力度来改善民生。分析起来，民生财政有这样一些特点。

第一，民生财政是一个目的导向的财政。所谓民生财政就是以民生为本，民生是政府关注的第一对象。在这样的财政体制下，目的是最重要的，过程与程序是不重要的。为了这一目的，不论多少财政经费都是正当的。因此，民生财政是目的决定手段的一种财政。在这种意义上讲，民生财政与建设财政都是以目的为导向的。民生财政和建设财政是一样的，没有区别。财政体制并没有变化，只是目标发生了变化，由建设转向民生。

第二，民生财政是党政主导的。财政的钱袋子在执政党领导下的政府行政部门手里，从基层政府到中央政府都是如此。“跑‘部’钱进”这一民间说法形象地告诉我们，钱袋子由政府及其下面的各部门掌握。谁要想立民生项目，就像立建设项目一样，必须往政府行政部门跑，而不是往立法机关跑。看看北京财政部附近鳞次栉比的豪华餐馆就一清二楚了。在这一点上，民生财政和建设财政还是一样的，是在党政系统手里的。若是有人不信，不妨去查查几万亿救市资金的立项和审批过程就清楚了。

第三，民生财政和建设财政一样，都是非程序的、非宪法的。财政支出的决定过程是不透明的，没有纳税人代表参与审议，基本上由当地的党政主管碰个头、定个调、打个招呼就行了。比如说，没有报道显示，哪个省支付给奥运夺冠者的奖金是经过同级人大讨论的。近年开始启动的“扩权县”和“省管县”及其背后的财政安排，都是突破了现行的宪法架构、中央地方关系既定格局的。

但是，我们没有看到对这样的做法进行任何的立法审议或宪法审查。建设财政也罢，民生财政也罢，基本上都是党政部门为所欲为的财政，不受任何宪法和法律程序的约束，完全在法律程序之外运行。有趣的是，如果一个建设项目具有满足民生的功用，它就既符合建设财政，又符合民生财政。那么，为任何一个建设项目找到一个与民生有关的说法，何难之有呢？

第四，向民生倾斜与向建设倾斜一样，都是有巨大成本、为纳税人造成巨大负担的，而且其成本与负担常常被忽略。首先，所谓的民生是党政领导理解与判断的民生，不是民意表达出来的民生。党政领导认为老百姓缺什么，就把财政的钱花在什么地方。但是，这个判断是钱袋子掌握者的判断，不是当事人的判断，所以很容易出现误差，即使好意，也常被老百姓断然拒绝。

此外，民生财政易为腐败提供名义。以为老百姓办事的民生理由，来以权谋私、中饱私囊，这样的例子举不胜举，俯拾皆是。没有一项民生政策的背后，没有腐败的阴影。到头来，这些以民生的名义增加的成本，都要纳税人来承担。

第五，民生财政有强烈的加税导向。因为它要关注民生，就意味着花钱。钱从哪来？这就要加税。加税就要从老百姓口袋里面拿钱，再花到老百姓和官员身上。结果从老百姓的口袋里源源不断地流向民生财政的执行者。这样的民生财政花钱越多，老百姓口袋里用于解决自己民生问题的钱就越少。

民生财政与建设财政还有一个被忽略的特点，就是它们有着一个强烈的中央集权大一统的导向。在这种财政体制下，一切民生问题最终变成了中央的问题，都要中央“亲自”解决。甚至连什么构成民生问题这样的界定权都在中央手里，地方和个人既不能随便界定，也不能随便解决，必须等待中央发号施令。当中央界定什么是民生问题，并着手去解决民生问题的时候，权力也相应集中到中央手里，这样，民生与建设都成了集权和集财的一个很重要的理由。

由此看来，民生财政和建设财政是一对孪生双胞胎。民生财政与建设财政背后同为国家主义的预设。即：“有问题，找国家”。只要国家关注这个事情，就一定能得到解决，不论代价如何。然而，建设财政的结局表明，这一预设是不成立的。因此，民生财政也不会有更好的结局。

与建设财政和民生财政这对双胞胎不同的是民主财政。与这对双胞胎的目的导向不同，民主财政是规则与程序导向的。政府关心什么重要，但是依据什么样的程序和规则来通过财政加以实现更重要。所以在民主财政之下，规则是高于目的的，而且民主财政的基础不是政府的权力，而是投票，通常表现为两次投票，第一次是选择代议者，第二次由代议者决定政府该怎么花钱。

与钱袋子在行政机关手里不同，民主财政下钱袋子在立法机关手里。政府想要立项，必须到立法机关去要钱。如果政府行政部门是公仆的话，最大的钱袋子是不应该掌握在仆人手里的，而是要牢牢地掌握在主人手里。钱袋子里的钱从哪里来，有多少，怎么花，应该由主人来决定。

在民主财政下，程序与审议极其重要，远比目的重要。考察一种财政体制，一是看钱袋子在谁手里，二是看目的与手段是什么关系。

在民主财政下，民生问题是分散解决的，尽量由地方和个人自行解决，不给中央集权提供借口。如果个人和基层实在解决不了，中央政府或联邦政府给予一定的关注。因此，民主财政有天然的地方分权的倾向。此外，与民生财政相比，在民主财政下减税的可能性更大一些，而且浪费会更小一些，因为它通过了立法审议，有舆论监督，财政预算与支出会审慎得多。

最后，归纳起来：民主比民生重要；正当的财政程序比解决民生问题的善意重要。中国需要的不是民生财政，而是民主财政！

（据2014年8月20 日微信公号“三剑客”）