怎樣才算是“法治國家”?

美國加圖研究所研究員 夏業良 為英國《金融時報》中文網撰稿

7月的最後一周,有關中國的最熱門話題無疑是中共官方公佈對前政治局常委(俗稱“正國級官員”)周永康立案審查。根據新華社7月29日的報道:鑒於周永康涉嫌嚴重違紀,中共中央決定,依據《中國共產黨章程》和《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的有關規定,由中紀委對其立案審查。消息公佈之前周永康及其兒子周濱已被批捕。

其實這姍姍來遲的消息對於關註中國政局變化的觀察人士而言,根本算不上什麽振奮人心的特大新聞,但無論如何也是一件好事。微信群里幾乎一片歡騰,大部分人都在叫好,有些人由此推斷習近平、王岐山將會一鼓作氣,逐步打倒若乾頗有政治資源與家族勢力的貪腐“大老虎”。還有人甚至推斷習、王將會乘勢重啟政治體制改革,實現18大做出的“法治國家”和“法治社會”的官方承諾。

我對這種高興過頭的表現能夠理解,但並不認同此類過度解讀官方意圖的自慰式憧憬。相信許多人都能看出,目前官方的一系列做法與“法治國家”和“法治社會”實在沒有什麽內在邏輯聯系。為了以理服人,我們有必要先瞭解一下什麽是“法治國家”和“法治社會”。

“法制”不等同於“法治”

在討論“法治國家”和“法治社會”之前,還必須澄清國人經常混淆的兩個基本概念“法制”與“法治”。由於發音相同,在書寫時許多人往往居然對這兩個在內涵上完全不同的概念不加區分地混用。

“法制” (Rule by law)的含義是:無人可以不受政府設定之法律的約束與懲罰,政府通過以其最為便利的方式,以特定國家的治理來實施法律,這就意味著,政府設定規則並且政府官員及其公務人員就是社會中的最高權威。他們使用這些法律與規則來滿足他們自己的需求,而法律只不過是政府為達到自己的目標而採用的一種工具。

而“法治”(Rule of Law)則是一種秩序狀態,在此狀態中所有事件均符合法律精神。如同我們在英國法學家戴西(A.V. Dicey)的《憲法學研究導論》中有關“法治”的三個主要概念所闡釋的那樣, “法治”可以被概括為“法律面前人人平等”,包括行政、司法與立法機構。法律才是至高無上的權威,沒有任何人能夠凌駕於法律之上。

“法治”的定義與法治精神

根據《牛津大辭典》的定義:“法治”即法律在社會中的權威性及其影響,尤其是當“法治”被看作是對個人和機構之行為的一種約束時;因此社會中全體成員(包括在政府中任職的社會成員)都被認為必須同樣遵循和服從那些公開披露的法典以及法律程序。“法治”意味著每一公民必須遵循法律,它與統治者超越法律的概念(比如王權神授)大相徑庭。

“法治” 有時被闡釋為“依法治理”(Nomocracy),即法律應當成為治理國家的法律準則,而不是將治理權交給政府官員個人。“法治” 主要是指法律在社會中的權威與影響。這一概念的內涵在古希臘哲學家亞里士多德的著述也可找到蹤跡,他曾指出:“應當由法律來統治(國家與社會)”。“法治”的基本蘊涵就是:每一公民都必須服從法律,包括法律制定者自己。

有關“法治”,至少有兩個原則性的概念可以得到辨析:一個是拘泥於文本的“扣字眼”的狹義概念,另一個是實質性的廣義概念。前者的定義並不針對法律的“正義性”本身做出判斷,而只是對法律框架的特定程序性屬性做出限定,這是為了能夠遵循“法治”精神而必須所擁有的。而實質性的概念則超越此點,把特定的實質性權利(這些權利是基於“法治”或者從“法治”中派生出來的)也包括進來。

“法治”概念的歷史演化

古希臘人最初把政府的最佳治理形式看作是由最佳人選來治理(精英政治)。柏拉圖倡導由一位理想化的哲人明君來實施仁慈的君主專制(該君主凌駕於法律之上),他希望這位“最佳人選”(The best man)能夠尊重現行法律。柏拉圖解釋說:“在那些任由法律服從某種其他權威,而法律自身並無權威的地方。在我看來,離國家的崩潰已經並不遙遠了;但若法律成為政府的主人,而政府成為法律的奴僕,那麽這樣的局勢則充滿承諾,人們可以盡享神祗們為某一國度所灑下的福祉”。

比柏拉圖的論述更為鮮明與深入的是,亞里士多德直截了當地反對任由最高層級的官員行使超越捍衛法律以及為法律服務範疇的權力。換句話說,亞里士多德所倡導的正是“法治”理念。他指出:更為適宜的是,法律應當統治任一國民;倘若要將最高權力賦予某些特定個人,他們應當被指定為責無旁貸的法律捍衛者與法律的奴僕。

羅馬政治家西塞羅曾指出:為了使我們自身達到自由境界,我們都應是法律的奴僕。在羅馬共和國時代,存有爭議的統治者在其任期結束時有可能受到審判。在羅馬帝國時代,最高統治者個人可以得到豁免(legibus solutus,即不受法律制約),但那些含有冤屈的個人或家屬可以起訴國家權力象徵並得到國家賠償。

在古代中國,公元前三世紀時的法家強調把法律作為治理國家的一種工具,但他們所倡導的是“法制”,而不是“法治”。因為他們把帝王和貴族置於法律之上。與此形成鮮明對比的是,道家的黃老學派拋棄了法律實證主義,而尊崇自然法(或稱為“天道”,連統治者也要服從這種“天道”)。

漢初黃老學派認為法律是“天下之度量”,“人主之準繩”。統治者應“明法修身”以為治。“明法”就是立法要明,且宣達於天下。若立法不明,朝令夕改,賞罰失度,本末倒置,煩而寡要,都可危害國家命運。若法律秘而不宣,不為人所知,以致姦吏得以乘機亂法,生殺自恣,亦會造成惡果。

“明法”還要求國君“進退循法,動作合度”。因為風俗厚薄,世道盛衰,取決於國君是否“口出善言,身行善道”。國君“持天地之政,操四海之綱”。其一言一行,及於天下,尤應守法。執法善者要獎賞,知法犯法者要誅戮,尊貴者犯法不應稍加寬貸,卑賤者犯法亦不應加重處刑。這樣才算是伸張“公道”,堵塞“私道”。國君“不為醜美好憎,不為賞罰喜怒”。即誅賞予奪,一律要以法律為依據,不能聽從皇帝一個人的主觀決斷。

在《聖經》舊約“申命記”中,載有對猶太國王施加限制的表述,比如限制國王最多能夠擁有多少妻子(後妃),能夠擁有多少供其個人使用的馬匹。雖然這些限制被後來的研究者看作是不切實際的烏托邦式的法律,即便在當時也並未得到真正的實施。但這些限制文本所產生的積極意義影響了那些神授王權的反對者們,其中也包括16世紀英國的約翰.泡奈大主教。

“法治國家”與“法治社會”

“ 法治國家”或“法治國度”(Rechtsstaat)是德語中最先使用的一個概念。早期的法治國家是指中世紀歐洲的一種國家形式,尤其是德意志帝國的國家秩序,當時它被認為是“和平與法律秩序的守衛者”,即現代意義上的法治國家。其基本含義是國家權力(特別是行政權力)必須依法行使。所以,法治國家有時也被稱為法治政府。

“法治國度”(Rechtsstaat)在德語中是指歐洲大陸法律思想來自德意志司法體系中的一個準則,通常可闡釋為“合法國家”(legal state), 依法治理的國家(state of law), 正義國度(state of justice), 權利國度(state of rights), 或“建立在正義、公正基礎之上的國度”(state based on justice and integrity)。而在一個憲法國度(a constitutional state)里,政府權力的行使則要受到法律的制約。這種國度強調的正義(包括建立在倫理、理性、法律、自然法、宗教或平等基礎上的道德正當性概念)。因此它與專制國家 ( Obrigkeitsstaat ,即一種建立在任意濫用權力基礎上的國家)是相互對立與映襯的。

“法治國家”至少應當滿足若乾項基本條件,諸如通過法律有效保障人權,限制並懲治濫用公共權力的行為;確立憲法至高無上的權威,通過憲法確立分權/權利制約與“主權在民”的社會契約與國家權力關系;建立具有獨立而廣泛公信力的法律體系,實現良法治理;保障個人自由與公民權利;實現司法獨立,確立普遍的司法準則等。

“法治社會”是指法律在社會系統中居於最高的地位並具有最高的權威,任何組織和個人都不能凌駕於法律之上。法治作為一種治國的基本規則,要求法律成為社會主體的普遍原則,不僅要求全體公民一律守法,更重要的在於制約和規範政治權力。“法治社會”是與“人治社會”相對而言的,它強調國家權力和社會關系按照明確的法律秩序運行,且嚴格按照公正的司法程序行事。在法律面前人人平等,而不是依照執政者的個人喜好以及親疏關系來決定政治、經濟和社會各方面的法律問題與公共事務。

法治強調的是“法律至上”的思想。法治思想的根源是民主(democracy),即民眾主權(popular sovereignty),民眾通過直接選舉或代議制等立法程序確立法律體系的合法性與正義性,而法律旨在保護公民個人的自由。依法治國的兩項基本原則:一是針對國家權力,凡法未允許即為禁止,強調國家必須依法履行職能;二是針對公民個人,凡法未禁止即為允許,強調保護公民個人的自由。“法治社會”強調法律在調整各種社會關系中的正當性,尤其強調“程序正義”原則。

官方有關建設“法治國家”的重復承諾能否實現?

目前官方已經宣佈要在18屆四中全會上“研究全面推進依法治國”,很多人將此認為這是繼18屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》中提出建設“法治國家”、“法治社會”(決定中的具體表述是:“建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”)之後的又一積極信號。

但在我看來,這聽起來簡直像是天方夜譚,因為沒有言論自由的氛圍與政治鋪墊,沒有司法獨立和非官方律協的自律,沒有人會相信有著三千年專制傳統的集權國家,一夜之間就能朝著這樣開放、清明的政治文明和法制文明大踏步地邁進。

何況執政黨重復“依法治國”的口號已經三十多年,至今卻並未採取出任何實質性的舉措——包括取消黨的政法委系統,徹底消除執政黨對司法工作的直接領導、控制與乾預;廢除“雙規”、“雙定”等破壞正常司法程序的家規惡規;使監察部成為不受執政黨領導與乾預的獨立職能部門;在言論、新聞、出版自由的前提下,允許媒體不受官方乾預地報道具有廣泛社會影響的司法案例等,如果不是空喊口號,那麽從制度入手進行預防腐敗的整體設計和大規模實踐則是十分必要的,包括對西方發達國家、新加坡、韓國、日本、台灣、香港的制度設計與模仿跟進。

近期官方媒體在報道有關周永康貪腐案例時引人註目地提到他破壞法治體系的錯誤和罪過,我和許多人一樣感到震驚和不解:難道周永康未掌控權力時,中國曾經存在著相對完善的法治體系嗎?以他一個人的胡作非為就能破壞泱泱大國的法律體系,這說明瞭什麽?

難道不是針對權力的有效監督與制約機制的缺位嗎?難道不是根本制度本身存在著致命的缺陷嗎?如果積極探討制度層面的缺陷,提出改進和變革制度的建議,就要被作為敵對勢力予以抹黑和打擊,那與諱病忌醫有何區別?若病入膏肓的患者拒絕做任何手術搶救,甚至拒絕承認自己身上有致命的病竈或癌細胞存在,那就只能等死。

目前習近平主席正面臨著前所未有的巨大壓力和挑戰,是以壯士斷腕的決心走向徹底鏟除腐敗的土壤,踏上憲政民主和法治的康莊大道?還是抱殘守缺、諱病忌醫地繼續拒絕一切手術和根治建議,以暴力鎮壓維穩,等待社會革命(無法排除暴力革命的可能)的到來?這是考驗最高統治者智慧、勇氣、道德良知與責任擔當的關鍵時刻。換句話說,是追求青史留名、使中國人早日進入現代政治文明和法治社會,還是甘墮億萬國民怒責或鞭笞之深淵的二選一難題。

沒有永久的思想自由和公民權利(包括個人自由、公民的法律、政治、經濟、社會權利),什麽美妙的“烏托邦”都不值得嚮往。而這里的思想自由絕非官方所賜予和主導的所謂“思想解放”,早在1997年我就指出:這種做法無非是把禁錮思想言論的圈子劃得比以前更大一些而已,而根本談不上是“思想的自由”。只要監獄里還有大批良心犯或政治犯,只要還有人因為言論和著述而受到打壓、排擠、迫害、刑罰甚至被剝奪生命,這種美妙的夢想就絕對無法實現。切記,切記!

(註:加圖研究所(Cato Institute )是位於美國華盛頓特區的一家自由主義獨立智庫,在公共政策領域頗具影響力。本文僅代表作者個人觀點,本文責編 霍默靜mojing.huo@ftchinese.com

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