张雪忠:关于启动国民制宪程序、创建现代政治体制的公民建议书

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会:

我叫张雪忠,是中华人民共和国的一位普通公民,目前居住于上海并任职于华东政法大学。

虽然人们对现行政权的正当性与合法性各有不同的看法,但很少有人会否认:在今天的中国,毕竟存在一个对国家进行实际统治的政权;而依照现行宪法之规定,全国人民代表大会是这个政权中的最高权力机关。因此,任何国民若是对国家的前途和命运有着自己的看法与愿景,并将自己的愿景变成具有一定可操作性的建议,然后向作为最高权力机关的全国人民代表大会提出来,这样的做法似乎并无不妥之处。

当前的中国,可谓危机四伏。政府官员的普遍贪腐、自然环境的日益恶化、食品及药品安全问题的一再出现、物价相对于居民收入的过快上涨,社会保障领域的亏空与失信,以及包括高校毕业生在内的城乡居民就业日益困难等诸多问题,无一不在严重削弱国民的幸福感与安全感,并使人们对国家的未来感到迷茫与不安。在我个人看来,造成这些危机的根本原因,就是权力被少数人垄断的政治体制。在这种前现代的体制下,公务人员的权力缺乏最起码的限制与约束,这就使得他们一方面为了自身私利而大肆滥用权力,一方面又疏于履行事关公众切身利益乃至生命安全的职责,官员的普遍贪腐和公共治理的溃烂,因此也就成为不可避免之事。

前段时间的疫苗危机很能说明问题。虽然这样的危机曾一再发生,高层官员也曾就此一再批示,但疫苗安全并没有因此得到更好的保障,倒是揭露疫苗问题的记者和总编被去职,维权的受害家长以寻衅滋事的罪名被指控。在民愤特别强烈的情况下,或许会有个别的厂商受到处罚,但过不了多久,同样的危机又将因同样的原由而发生。究其根本,还是因为政治权力得不到有效的约束,政府官员得不到严格的问责。

一般的现代政治观念认为,保障国民的安全,是人们组建政府的主要目的之一,也是政府的根本职责之一。这种安全保障,不只是使人们免受他人的暴力侵害,还包括保障药品、食品、交通等各方面的生活安全。公正而合理的法律,则为政府履行职责提供了规范,政府既不能滥用职权去打击无辜者,也不能徇私枉法去纵容作恶者。但政府的职责都是通过公务人员(主要是政府官员)来完成的,如果国民缺乏及时和有效问责公务人员的途径,后者就不会有依法履职的持续动力,甚至还会为一己私利而成为作奸犯科者的后台,政府官员及公共机构的失职,就会成为必然而普遍的现象。为了掩盖自身的贪腐与渎职,各级官员们又一定会极力迫害那些揭露真相和伸张民权的公义人士。

若要对政府官员进行有效问责,就必须要有现代的政治运作机制,包括自由的媒体、竞争的政党、定期的选举和独立的司法,等等。在现代西方民主国家,之所以很少出现广泛而严重的食品、药品安全危机,不是因为它们的官员和商人都是不求私利的天使,而是因为现代政治体制下的问责机制,使得依法履职和合法经营,成为最合乎官员和商人自身利益的行事方式。当然,长时间良性的制度运作,也会在全社会形成较为牢固的诚信意识,以及较为稳定的遵纪守法的行为模式,从而使得疫苗造假之类的行径成为不可思议之事。可以说,当国民缺乏对公务人员进行问责的有效途径时,人们的生活安全在各方面都无法得到保障。并且,这样的状况持续的时间越长久,政府的腐败和治理的溃烂就越彻底。

在现行体制下,由于政治权力缺乏必要的约束,政府不但可以任意开征税费,而且还可随意增发货币,由此造成的后果,就是有权者对无权者长年累月的财富掠夺。这就难怪在经过数十年的经济增长后,一边是被查的大大小小的官员,无不通过滥权与贪腐积累了近乎天文数字般的财富,一边则是广大民众仍在住房、教育、就医和养老等各种生活压力下苟延残喘。缺乏约束的权力所造成的不确定性,还会严重削弱企业的投资意愿与创新动力,加上政府对社会财富的过度盘剥,迟早会使原本就不健康的经济增长方式,转变为一种加大居民就业和生存难度的经济衰退,从而进一步恶化人们本来就举步维艰的生活。

如果说政治权力被少数人垄断的前现代政治体制,是各种社会危机不断涌现和激化的根源,那么,开启面向现代民主体制的政治转型进程,就是缓解和消除各种社会危机的必由之路。在一个前现代的政治体制下,政治转型的基本途径和根本标志,就是用一部既合乎现代政治原则,又适应本国现实情况的新宪法,取代严重违背民主、法治和分权等现代政治原则的旧宪法,而作为国家主权享有者的全体国民,则必须成为制宪活动的真正主体,并通过创制权的行使赋予新宪法以必要的正当性,进而使依新宪法组建的政府获得必要的合法性。

随着社会危机的不断深化与加重,作为创制权主体的全体国民迟早会直接出场并展现自身的意志,在终结旧体制的同时创建一个新体制。不过,虽然全体国民的直接出场和自主决定,有其不容否认的正当性,但这种自发的主权意志既不可预测,亦难以形塑,它的展示和实现过程因而也充满了不确定性。如果现行最高权力机关能够主动启动制定新宪的程序,并通过全民公投的形式,确保全体国民在制宪过程中的主体地位和决定作用,那么,国家政治转型的过程就既能体现全体国民的主权意志,又能变得更加平稳和顺利。正是出于这一考虑,我决定抛开对现行政权合法性的一己之见,暂不采取直接诉诸全体国民的政治行动,而是先向现行最高权力机关提出启动国民制宪程序的公民建议。

就其实质而言,这样的建议就是吁请当前的执政者,能够展现恢宏的政治格局和崇高的历史责任感,主动改变权力被少数人垄断的现状,推动国家政治的民主化,真正做到还权于民。惟需说明的是,在我以无权者的身份向有权者发出这一吁请时,我心中并无一丝一毫的道德优越感,因为我真诚地相信:假如我是权力垄断者中的一员,我并不会比现在的执政者更情愿放弃手中的权力;而假如现在的执政者像我一样无权无势,也一定会和我一样希望政府权力受到限制和约束。

全体国民,而不是某一个人或某一部分人,才是制宪权的享有者,这一道理是世所公认的。但任何一个人或一部分人,若是对本国的宪制安排有着自己的思考与构想,都可以通过自认为适当的方式,提交给全体国民加以考虑和参照。个体公民在制宪事务上的建议权,不但不会侵害全体国民的制宪权,反而更有利于制宪权的行使与实现。基于这一考虑,我将自己编撰的《中华统一共和国宪法草案》(学者建议稿),作为这份公民建议书的附件一并提交,以供参考之用,同时对草案的内容略作如下说明(如有需要,我还可提供更为详细的条文释义):

(1)除序言外,草案分为“基本权利”、“国会”、“总统”、“法院”、“宪法审判委员会”、“选举管理”、“地方自治”、“宪法的施行与修改”、“其他规定”和“过渡条款”等10章,共计133条。草案在充分考虑本国各方面情况的基础上,博采各国、各地区宪法理论与实践之长,以期既尽量尊重和适应本国的现实,又努力确保草案本身的合理与完善。

(2)草案在贯彻民主、法治、分权等各项现代政治原则的前提下,尽可能尊重和迁就既有的规则、惯例和行政区划,以避免人们必须同时接受和适应太多陌生的东西。如果既有的一些技术性的做法尚不够妥善和合理,可以等到新宪法的运作趋于稳定后,再在一个相对成熟的宪政框架下从容地加以改进。

(3)草案采用“中华统一共和国”之国号,是因为“统一”一词,既能顾及国家主体部分一直实行单一制的事实,又能容纳不同地区的不同情形,特别是它们与中央政府之间在关系及权限上的差别。从各国宪法实践来看,联邦制和单一制之间的区别已有相对化之趋势:在联邦制国家出现了中央权威加强的态势,在单一制国家则出现了地方自治扩展的态势,两者之间的差别已越来越小。这一趋势的内在动力和政治原理是:在一个民主与法治的宪政框架下,各种政府权限的分配会通过不断的调整而渐趋合理,因而使得不同的权限逐渐分属于最适合行使它们的层级和机构。法国宪法第72条第2款的表述,很好地体现了这一原理:“对那些在其层次能以最佳方式行使权力的所有事项,地方组织得自行作出决策。”

(4)草案采用了总统制,既有对传统习惯和国民心理的尊重,也期望政府的行政分支在未来能保持必要的稳定和效率。在我国台湾地区实行的“总统制”,以及香港、澳门地区实行的行政长官制,为在全国范围内实行总统制提供了相对亲切和稔熟的参照资源。相比之下,我们中国人对内阁制的实践则更为陌生与不适应。不过,在采用总统制的同时,草案中规定的一系列制度设置,亦可构成对总统权力的有效约束,以避免出现个人独裁的局面。

(5)在前现代体制向现代体制转型的过程中,会有很多历史遗留问题需要解决。对这些问题进行公正而合理的处理,可以争取尽可能多的人对体制转型的认同与支持。因此,草案专设“过渡条款”一章,以保障转型过程的平稳和顺畅。

(6)最重要的一点是,草案特别强调对个人权利的尊重与保障。政府的腐败和治理的溃烂,从一个角度来看,是因为对公共权力缺乏限制与约束,从另一个角度来看,则是因为对个人权利缺乏尊重和保障。为了改变不尊重个人权利的政治传统,草案先是在序言中将“保障个人自由”列为新体制和新政府存在的首要价值,继而在第一章详尽地规定了国民的各项基本权利。

对于个人权利不受尊重所导致的可悲后果,我颇有一些自己的切身体会。在我上小学四年级的时候,曾见过乡镇干部与派出所民警一道,像抓猪一样将一群妇女押到拖拉机上,运到卫生院去结扎或引产。这些妇女都是我认识的,平时对我也很友善,她们惊恐而无助的眼神,给我留下了难以磨灭的印象。那些乡镇干部和民警也是我熟悉的人,平时对我也很好,他们与被抓的妇女又大都彼此认识。我当时根本就想不明白:一群我认识并信赖的人,为什么会如此凶狠地对待另一群我认识并信赖的人?那些原本让我感到安全的干部和民警们,为什么要像对待牲口一样,对待一群善良而柔弱的妇女?更可怕的是,一位同班女同学的妈妈,因为强制结扎而死在卫生院里的手术台上。我从大人的口中得知,她们家最终只得到了不足一千元的赔偿。我可能永远都无法忘记,在死者下葬的当天,那位女同学追着棺材不停地哭喊:“妈妈,你是要到哪里去呀?你为什么不理我了?”

等我长大了,读过一些书之后,才逐渐明白不受约束的权力,为什么会让掌权者变得专横、腐败和暴虐的。到华东政法大学任教后,我试图就公共事务发表一些自己的见解,以期政治权力得到必要的限制和约束,从而尽量避免人为的苦难与悲剧,但结果却是我自己连续失去教师职位和律师执业机会。那些行使权力的决策者在处理我的“问题”时,似乎从来就不会顾虑到,言论自由本是公民的一项基本权利。这些变故对我生活的影响,只能甘苦自知,不足与外人道。本来,像我这样一个见识浅、能力差、胆子小的人,并不适合关心公共事务,而是应安于平静的私人生活。但每当我准备放弃对公共事务的关心时,我就会觉得自己是在放弃那位处于无边悲痛中的小女孩,心中也会时常响起她悲伤而悽惨的哭喊声。有些人注定要做一些自己根本无法胜任的事情,这或许就是命运的专断与残酷之处。

最后要说的是,我向现行最高权力机关提交这份吁请启动国民制宪程序的公民建议,只是想为自己国家的政治前途稍尽一份微弱的心力。如果我的建议得到采纳,国民制宪程序因此而启动,由此带来的全部历史荣誉,都应归功于当前执政者无私而崇高的政治决断。但我深知自己见识浅陋、能力平庸,如果我的建议被认为毫无采纳价值,我也会觉得这是十分自然的事情。

特此建议。祝愿中国的政治前景光明而美好。

建议人:张雪忠

2018年8月5日

附1:建议人联系地址:

附2:《中华统一共和国宪法草案》(学者建议稿)

转自:墙外楼

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