张国庆：中国土地财政转型危机与底层困境

中国历史以来最大规模造城运动

我们对上访者群体的研究，决非停留在肤浅层面上，我们作过130多份调查问卷，汇集的数据表明：上访者群体中，差不多有近48%是因为房屋强拆或土地强征造成的，差不多也可以这样说，今天社会诸多复杂的影响巨大的群体事件中，差不多有48%也是由“土地财政”这一环境诱因引发的。

显然，我们很容易从社会丰富的外在表现上，笼统将这一社会不稳定因素的罪魁祸首，完全归罪于“土地财政”，这种联想若只从孤立的切片式的现实中来捕捉依据，就会有失偏颇，土地财政是一个世界性遗留课题，带给中国的，也是一个世纪性的问题，中国在此面临巨大的社会转型危机。

土地财政唤醒中国城市化运动

从宏观经济学来看，经济积累是推动社会快速发展的最有效方式。

1949年后，虽然中国大陆完全夺回税收主权，但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已然不存在。而中国一边倒的站位，决定了政治意识形态下社会体制的选择，经济领域几乎完全临摹苏联计划经济色彩，并以国家强权方式向大陆地区无差别推广。

积累是从内部单向的阶级暴力掠夺开始的，所谓改天换地，其实就是没收地主豪绅们的土地和对资本主义工商业进行公有制改造，以此帮助新政权快速建立计划经济体制，进而全面迈入政治宣言所称的“社会主义新的历史时期”。

乡村士绅阶层的消灭，农村既失去了建设与发展的规划者和推动者，又从政治上清除了乡村伦理层面的利益代言人，这是中国日后一系列农村悲剧的起始。

计划经济的本质就是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式。此后，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门，从而导致中国农村的长期赤贫和城乡差距的不断拉大，长此以往，窒息了中国经济的可持续发展，使生产和消费无法实现有效的平衡和良性循环。改革开放前，中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右。

及至邓小平时代农业大包干后相当长时期，这一“以农补工”的局面仍没得到根本性扭转。

安徽作家陈桂棣、春桃夫妇创作的《中国农民调查》一书，就是对那一时期中国农村社会危机与冲突的全景式扫描，原人民文学出版社副社长潘凯雄评价说：“这部作品平实地记录了中国农村想象不到的贫穷，想象不到的苦难，想象不到的无奈，想象不到的抗争，想象不到的沉默，想象不到的感动和想象不到的悲壮。”

困境之后必会突围，“猫论”代表重新出发时最具现实主义的价值观，为四围受困的中国杀出一条血路，这种被称为新长征的东西，实质是资本积累模式的转型，带有深刻的官僚资本主义色彩。

经济学者赵燕青在“罪过与荣耀”一文说：中国城市化模式的大突破，起始于八十年代后期。当时，依靠农业部门为中国工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港、新加坡，尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从而开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的“特色”道路。

但真正激发并点燃地方土地财政烈火的，却是缘于分税制的实施。

1994年，时任国务院副总理的朱镕基，找到每个省的主要负责人面谈，就分税制的实施和相关工作的落实，寻求地方支持。中国是中央集权制国家，与其说上下协商，倒不如说是通报中央决定，分税后中央拿大头，地方拿小头，理由就一个：集中力量办大事。各地诸侯虽有内心抗拒，但胳臂总是拧不过大腿。

中央政府因着分税制的正式实施，把地方政府就逼上了“自我救赎”之路，作为GDP政绩考核的钢需，缺钱缺粮的地方政府要发展，又不能违背法律直接向市场借贷，怎么办？于是各地纷纷成立国企投资公司，以此为平台，向市场融资，土地成为政府资源垄断中最大的金融信用抵押品。

有人说土地财政来路不清，没人负责，这其实是不准确的。

事实上，在停止姓社姓资争论后，政府的政治责任就是“全民总动员，大家都搞钱”，作为资源的垄断者，政府凡事优先，炒热的土地形成的滚滚红利不仅逐步还清政府欠账，甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心——赵燕青语）。而户籍制度松动后，巨大的人口红利又强力激发了房地产市场的饥渴，使成百上千的城市，排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模，都超过了改革之初最大胆的设想。

从人类历史的角度观察，这样的高速增长，只能用惊叹来描述。

谁动了土地财政的奶酪？

今天，凡与土地资源相关的基础产业，比如高速公路里程、高铁发展、机场建设和房地产投资价值等，中国都超越了老牌资本主义大国美国，土地财政功不可没。

地方政府都在庆幸与中央的角力中，把土地使用与出让掌控到了自己手上，这完全是中央有心摘花，地方无心插柳的结果。

亦或从上层建筑角度观察，今天毛泽东思想仍在两个互不否定中得以成为指导思想，其诱因也与土地财政有着千丝万缕的关联，如果不是土改的暴力掠夺，将普天之下重归“王土”，你很难想象人类有史以来最大规模的造城运动会发生在九十年代后的中国。

这个蓝色的星球上，没哪个政府像中国政府这么“钱程广阔”，进而富甲四海，威加海内。但人类有史以来的各样邪恶，也充斥漫延在这块古老的土地上，它的摧毁力与它的发展力几成正比。

几乎所有贪腐，都与土地资源及其延伸的各样产业相关。权力与资本的相互结合、利用，造就了一个贪腐集团和权贵阶层，并使得阶层固化，社会底层往上层流动的渠道被堵塞，机制被弱化，由此导致社会贫富两极分化日益严重，公平正义的法律法秩序受到破坏，少数人拥有绝对权力和大量财富的现实状况与多数人渴望却无法平等参与政治，获得经济利益的社会基本矛盾日益恶化，社会的再次转型，已成为共产党绕不过去的严峻的时代课题。

因着巨大的暴利，强拆与强征在去法制化方面也越走越远，利益关系的角逐，使红道与黑道互相渗透、彼此交织，丛林法则大行其道，以人民的名蚕食权益者丰盛的利益，乃至发展才是硬道理差不多在市场扭曲的转换中成了见缝插针的抢劫，马克思的“铜臭论”在西方渐行渐远时，在当下的中国社会却是如火如荼。

人为财死，鸟为食亡，今天土地财政衍生的启示，就是如此。

以房地产为例，房子的基本功能和产品属性就是安居乐业，但在土地财政的推动下，所有不动产却成为市场首选的投资、保值产品，最早购房的那批城市人群，近水楼台先得月，他们相当于购买了上市公司的原始股，坐以待币，收益颇丰，成为人生赢家。而越到后面，购房更像是在购买“空中楼阁”，权力、金融与开发商在市场上翻江倒海，制造了大批房奴和绝望人群，中产阶层难以建立，橄榄型社会遥遥无期，官民对立情绪日甚。

弱者要么成为上访者，要么成为绝命抗争者，这已缕见不鲜，社会群体纠纷从胡温初期的2万多起，上升到2016年的近18万起，完全没有遏制和弱化的任何迹象。

这种政府主导下的产业异化，如今像吸毒上瘾，怎么刹也刹不住车，政府每年的投资和金融市场上的借贷，差不多近40%流向了房地产业，这使其它实业受到了资本的羁绊和肘制，在投资和投机上踌躇不前，企业科技研发弱化，更容易依托官商关系，走一步看一步，产业升级迟缓，失去了很多做大做强的机会。

而量化宽松的结果，中国创造了史无前例的吉尼斯世界印钞纪录，以确保过剩产能有存续和维持，并使越吹越大的地产泡沫不致破灭。

这正是恩格斯在《住宅问题》中所嘲笑的那个“破败的包袱”。

今天，我们从东西方现状的对比中可以看到极其反常且落差巨大的经济表现，美国公共消费对GDP的贡献高达75%左右，而中国却不到35%，究其原因，根本还在于通货膨胀和房地产双双卷走了底层百姓仅存的“家底”，消费成为绝大多数家庭精打细算的一部份，教育、医疗和房产三座大山早就将中国人压得喘不过气来。

如今，我们每年都会在城市夏天看海，冬天吸霾，这都是城市化和后工业化跨越式发展的后遗症，而土地和生态状况的持续恶化……似乎正在应证美国的经济学者Laurence Brahm在博鳌亚洲论坛上的断言，他说，中国所面临的水危机甚至要比任何金融危机都要严重得多。

上帝不会同情违规越界却不悔改者，透支的繁荣必须偿还，土地财政的衰落和房地产泡沫的破灭若一体同发，社会必将面临一场后果极其严重的金融风暴，危卵之下，必是百业萧条，这样的际遇似乎正日复一日地临近。

转型危机与国运共生

今年是特朗普“反全球化元年”，而中国通过杭州G20峰会、年初的达沃斯论坛和本月“一带一路国际合作高峰论坛”高调鼓吹全球化带来的共同利益和美好愿景，是有国家目的的，中国是一个以投资和出口为导向的国家，国内消费乏力，如果经济全球化演变为区域经济割据，对中国来说简直就是一场天灾人祸。

那些天天嚷着抵制美货日货韩货的爱国者们，其实是在用愚蠢把火盆烤到自己头上；而天天嘲笑天朝“大撒币”的人呢，实也没看懂世界经济深刻、复杂的内涵，只要中国当局仍坚持360多年前《威斯特伐利亚和约》所确立的原则，那么国家当前所持守意的识形态价值观，就没法融入国际社会，如果再不撒币出血，中国根本就没法在国际社会混下去了。

所谓船小好调头，今天中国的经济体量，再也不是39年前用“猫论”的桨，打个舵就可改变全社会航程的了。

很多人寄希望让土地财政回归到社会透明的税收上来，比如开征房产税，以此抵销土地财政退出后，社会资本总量的平衡。事实上，这无异于自杀，因为过早刺穿房地产泡沫，资本市场必将迎来一场“水漫金山”式海啸，那时真的就如郎咸平所言，百分之九十的中产阶层，一夜之间重返赤贫。

事实上，中国税赋痛苦指数一直居于全球榜眼，在全球减税已呈大势所趋时，中国倒行逆施，无异于自取灭亡，因为任何加税的想法，都会把全社会逼上梁山。

也有专家建议“它山之石，也可攻玉”。当年荷兰就是通过工会、资方、政府三方协商达成共识，采取积极劳动力市场政策以激活休眠的劳动者，创造多元、丰富的社会财富，来治愈因过度依赖能源积累而染上的“荷兰病”，并重新创造了荷兰经济奇迹。但观察者应当明白，荷兰是高度民主政府，是自由经济国度，自我修复力本来就很强，中国没有这样的体制优势。

也有学者建议学习美国经验。美国从建国至1862年近百年间，依靠也是“土地财政”，直到林肯在1862年5月签署《宅地法》后，美国的税改才取消联邦土地收入，改征地方财产税，纳税人从联邦政府处获得财产，然后向地方政府缴税……这意味着中央必须向地方政府大规模让利，这在中国是犯大忌的，即使美国这样的联邦制国家，税改也是通过南北战争来实现的。

中国不是没有成功的城市，今天，深圳几乎无地可卖，但由于科技的引擎，深圳对房地产的依赖度仅仅只有5%，是内地从土地财政完全转型成功的城市，但深圳从它脱壳兑变那天起，就占据了天时地利人和的所有条件，全国保深圳，中国任何城市都与其没有可比性。

笔者以为，中国所有问题都缘于中国特色，土地财政的转型，首当是特色的改变。

一、建立真正意义小政府。笔记曾在《大政府治理为何输给小政府》一文就已指出：“我们的政府是一个包罗万象，功能齐全的世界政府航母，政府的主旨就是要领导一切，从本质上讲就是政府在凡事上都要拥有社会特权，社会也就成了政府自己的江湖，社会治理规则与江湖浪荡之间的矛盾，一体同发，就是今天那些形形色色社会问题的根源！”

那么，小政府到底有多小呢？中国吃财政饭的人口约7000万，至少有5000万人应“放虎归山”，政府集中了大量社会精英阶层，他们若进入社会参与竞争，其活力不可限量。

二、政治体制改革全方位启动。土地财政是和平转型还是颠覆性逆转，主要取决于操盘手们对时局的领悟，如果等到危机爆发时再转型，必是硬着陆，是地球撞火星，从这一角度讲，政治体制改革是先导，没有任何退路。“进亦退亦忧”时，唯有“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的担当，中国才能找到解决当前问题的政治智慧和勇气。

三、私有化是唯一出路。今天的中国国计做得油头粉面，民生却差强人意。本质上讲是将“以人为本的现代化”扭曲成了“以人为代价的现代化”，而土地财政带来的社会腐败和社会冲突，又加剧了中国法制的倒退和人权沦丧。套当下主旋律的调子，就是把正能量逐渐转换成了负能量。

土地私有化是所有市场经济国家共同的选择，因为这样更加符合土的使用价值和市场主体交易原则，也是为所谓70年产权解困，利于藏富于民，而民富则国强。

结论

中国特色发展道路的核心，就是土地财政。这一模式是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。但由于土地财政被房价、腐败、泡沫、成本和社会稳定等敏感社会话题所绑架，摒弃土地财政，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。

未来五年，将是土地财政转型的关键时期，祸兮福所倚，福兮祸所伏。

而前几年，政府一直在强调不能出现颠覆性错误，那么，是什么是颠覆性错误呢？大跃进？文革亦或是28年前那场史诗般的运动？这些都不是平地惊雷，是理想与危机在时代演进中的必然。

即所谓无风不起浪，无潮水自平。

土地财政掀起的“城市化大跃进”，因其简单粗糙，给后续消化提出了巨大而长期的挑战，有人形容这是：埋雷是城市化，引爆是政策，弹片杀伤的是居民财富，受伤的是投机者，遭乱的是秩序，倒地的是市场机制。

政府用粗壮有形的手苦撑危局，但在市场无形深处，必是早有定数。

除了改革和转型，没有任何退路。市场不相信井冈山，也不相信小米加步枪，相信的是坚实的法制基础、契约精神、廉洁诚信与科技创新。

做实业的需要有工匠精神，搞政治的呢？依然需要，而且更需要。

还是孙中山那句百年老话：革命尚未成功，同志仍须努力……