沈勇平:联邦

沈勇平

联邦是两个或两个以上的政治实体(州、省、邦)组成的国家。邦联是两个或两个以上的国家组成的联盟。联邦是联合的国家,邦联是国家的联合。美国是第一个联邦制国家,英联邦是最大的邦联。美国最早是邦联后转化为联邦,而作为联邦的苏联解体后成为邦联的独联体。大国(人口大国与国土大国)基本上都是联邦制,只有印尼和中国除外,而印尼也准备搞联邦制,以应对亚齐和伊里安等地区的独立。联邦制国家有二十八个,如美国、加拿大、巴西、俄罗斯、德国、印度、澳大利亚等,全球有40%的人口生活在联邦制国家。

曹思源说:“目前世界上人口最多的7个国家中有印度、美国、巴西、俄罗斯、巴基斯坦等5个国家采用了联邦制,所占比重为71%。而在国土面积最大的8个国家中,则有俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度、阿根廷等7个国家实行联邦制,所占比重87.5%。因此,我们说联邦制适用于大国的发展,是完全有根据的。”

联邦制国家,中央和地方分权制衡,各自有宪法、议会和政府,中央与地方出现分歧时,由最高法院或宪法法院裁决。联邦制是多中心治理,单一制国家以中央为单一中心。联邦制中,国家是大共同体,州省是中共同体,市县乡镇是小共同体,大中小共同体实行自治。美国学者伊拉热尔认为,联邦制是“以共同治理实现自治”。联邦制的雏型是古希腊城邦联盟。中国最早的联邦制是联省自治,联省自治目标是建立联邦宪政。中共从二大到七大,都主张联邦制,在重庆和谈期间也主张联邦制,但夺取政权后就不再主张了。如中共在二大就主张“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国”。联邦制不但可以有效解决少数民族地区的高度自治问题,也能很好地处理香港、澳门、台湾问题。

中共建政后,为了剥夺少数民族地区的地方自治,就搞了个徒有其名的民族区域自治,更可笑的是,中共还本末倒置,把产生民族纠纷的原因归咎于联邦制,殊不知正是没有实行联邦才导致民族纠纷。周恩来就说:“中国如果采取联邦制,就会在各民族间增加界墙,增加民族纠纷。因为我国许多少数民族同汉族长期共同聚居在一个地区,有些地区,如内蒙古、广西、云南,汉族都占很大比重,若实行严格的单一民族的联邦制,很多人就要搬家,这对各民族的团结和发展都很不利,所以我们不采取这种办法。而要实行民族区域自治的政策。”

孟德斯鸠最早提出了联邦共和制,被汉密尔顿接受,并在美国得以实践。孟德斯鸠说:“一个共和国,如果小的话,则会亡于外力,如果大的话,则会亡于内部的罪恶。”“要是人类没有创造出一种政制,既具有共和政体的内在优点,又具有君主政体的外在力量的话,则很可能,人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。我说的这种政制,就是联邦共和国。”“联邦共和国这种共和政体能够抵抗外来势力,可以自己持续下去而内部不致腐烂。”“这种政府的形式是一种协议。根据这个协议,几个小邦联合起来,建立更大的国家,并同意做这个国家的成员。”托克维尔说:“联邦既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大。”“联邦制度是最有利于人类繁荣和自由的强大组织形式之一。”

联邦是国家结构形式,共和是政体类型。联邦是纵向制衡,中央与地方相互制衡;共和是横向制衡,三权分立相互制衡。英国宪法学家惠尔说:“所谓联邦制原则,我指的是这样一种划分权力的方法,即全国与区域政府各有一个管辖领域,协同行动、彼此独立。”

联邦共和制即复合共和制,美国是第一个联邦共和国。《联邦党人文集》是汉密尔顿、杰伊、麦迪逊等人为争取联邦宪法获得各州批准而发表的一系列文章。麦迪逊说:“在一个单一的共和国里,人民交出的一切权力是交给一个政府执行的,而且把政府划分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府(即中央政府和地方政府),然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门(即三权分立)。因此,人民的权利就有了双重保障。两种政府将互相控制,同时各政府又被它自身所控制。”

美国的南北战争因奴隶制而起,但其中还涉及到联邦制。当时南部宣布独立,只是各州政府的决定,没有经过各州的全民公决,所以就谈不上什么合法性。南部宣布独立还引用联邦制理论,认为是各州授权产生联邦,所以各州有权脱离联邦。但是这种观点忽略了州权来自于公民授权,没经全民公决各州就擅自宣布独立显然违背宪法精神。其实不管各州政府,还是联邦政府,都来自于公民授权,是否独立,必须经过全民公决。

除了政治联邦制,还有财政联邦制即财政分权,财政联邦制也适用于非联邦国家。有人认为,中国大陆1994年的“分税制”也是走向联邦财政。这种说法名不副实,因为分税制加强了中央集权,不利于地方分权,与联邦理念不符。美国经济学家奥茨认为,“基本的财政联邦制理论以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同政府层面的划分以及适于履行这些职能的财政工具的规范框架”。郑永年还把中国大陆的中央-地方关系称之为“行为联邦制”(de facto federalism),并认为行为联邦制为法理联邦制作了铺垫。其实这是言过其实,中国大陆的地方既没有实现自治,更没有实现联邦制下的高度自治。

1969年8月8日,尼克松正式提出“新联邦主义”,主张“还政于州”、“还权于民”,以改变自罗斯福“新政”以来,联邦政府权力过于集中的“合作联邦制”。罗斯福新政之前被称作“二元联邦制”,即双重联邦制。格雷弗在《真正的联邦主义》一书中指出,真正的联邦主义所追求的不是联邦政府与州政府之间的权力制衡,而是为公民提供不同的政府公共服务,供其选择。

汉密尔顿说:“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”美国政治学家文森特·奥斯特罗姆认为,其他国家的政治制度的确是依靠偶然性和强力决定的,但美国的政治制度却是以深思熟虑和自由选择为基础的。美国的联邦共和制,就是美国先贤通过深思熟虑绘制的蓝图。

美国的联邦主义,司法起着重要作用,如果没有法院的调节,联邦制很难运转。美国法学家阿奇比尔德·考克斯就说,“很明显,最高法院和联邦体系是紧密相连的。自一开始,最高法院就是联邦体系的最终裁决者,确定国家和州各自正确的范围并防止相互侵扰。如果,当问题出现在个案与具体争议时,没有法院审查州和联邦法律合宪性的权力,联邦体系几乎没有可能成功”。“联邦制内在地会在各个政府之间——全国性政府与地方性政府,地方性政府与地方性政府之间——产生什么是各自的正确的权力范围的争吵,因此一个独立的司法体系和某种形式的司法审查就是必须的。换句话说,维护联邦主义结构的任务绝不能托付给州,而且,如William Van Alstyne教授所指出的,‘绝不能托付给国会(这将是第22条军规),而是要在司法审查的程序中托付给法院’”。

转自:沈勇平

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