何家弘:中国腐败犯罪的现状评估

何家弘5

【摘要】腐败犯罪是国家工作人员以及公司、企业或其他单位的工作人员利用职务之便实施的贪污受贿行为。对腐败犯罪的状况可以从客观和主观两个方面进行评估,但二者都有不够准确之处。把两种评估方法结合起来,人们就可以对当下中国的腐败状况形成两点认知:第一,当下中国不是世界上最腐败的国家,但腐败问题也是相当严重的。第二,当下中国的腐败已不是个体性腐败,而是制度性腐败和社会性腐败。认清腐败犯罪的现状,可以为制定反腐败对策提供科学的依据。

【关键字】腐败犯罪;客观评估;主观评估

在当下中国,民众对于腐败犯罪的观感是相当沉重的。虽然腐败犯罪屡见不鲜的现状会使人们对腐败问题的敏感度下降,但是多年以来,官员腐败一直是老百姓非常关注的社会问题之一。例如,2011年11月,《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室,在全国范围内对“2011年中国民众最关注的十大焦点问题”展开了调查。结果显示,2011年最受民众关注的十大焦点问题是:房价、物价、食品安全、医疗改革、腐败问题、住房改革、社会道德风气、教育改革、生活成本上升、就业问题。《小康》杂志社自2005年开始此项调查,尔后在2007年、2008年、2010年、2011年又进行了此项调查。在这五次调查中,从未跌出榜单前十名的问题有四个,即医疗改革、食品安全、腐败问题和社会保障问题{1}。近年来,腐败与反腐败不仅成为中国民众关注的焦点,也引起了海外媒体和民众的关注。[1]这一切似乎都表明中国的腐败问题是严重的。但是,我们应该如何认识或评估中国的腐败犯罪现状?人们大都只具有一种相当模糊的认知。借鉴犯罪学的原理和方法,我们可以从客观和主观两个方面对腐败犯罪状况进行评估,但我们首先要明确腐败犯罪的概念。

一、腐败犯罪的界说

腐败本来是一个生物学概念,意指有机物的腐烂变质。在古籍中,《韩诗外传》即有“民无冻馁,食无腐败”的记载,《史记?平准书》中也有“太仓之粟,陈陈相因,充溢露积于外,至腐败不可食”之说{2}。近代以来,腐败一词被引申至政治学和社会学的领域,意指制度、组织、机构、措施等混乱黑暗。如章炳麟在《论承用维新二字之荒谬》中所言,“今之政府,腐败蠹蝕,其材已不可复用”;又指人的思想陈腐或行为堕落,如夏衍在《秋瑾传》中所写,“到日本之后,第一件使我痛心的就是留学生的腐败。”{3}及至现代,腐败一词多指运用公权谋取私利的行为。

在英语中,与“腐败”相近的语词有三,即corruption、embezzlement和bribery。其中,b,ribery基本上等于汉语中的“贿赂”(罪);embezzlement大体上等于汉语中的“贪污”(罪);唯有corruption一词的含义不甚明确,其在汉语中的翻译也比较混乱。有人将其译成“腐败”;有人将其译成“贪污”;有人将其译成“贪腐”;还有人(我国香港特别行政区学者)虽将其译成“贪污”,但实际含义却为“贿赂”。按照《布莱克法律辞典》的解释,corruption是一种违反本人职责和他人权利实施的给人某种好处的行为。或者说,是某个官员或受托人违反其职责和他人权利、非法且错误地利用其职位或角色来为自己或他人牟取利益的行为{4}。由此可见,它既有汉语中“贿赂”一词的含义,也有汉语中“贪污”一词的含义,译成“腐败”是比较恰当的。

外国学者对“腐败”概念的界说并不一致。美国学者的代表性观点认为,腐败就是为了获得与个人有关的(家庭、近亲属、派系)金钱或地位利益而偏离公共职责中正常职责范围的一种行为;或者是在执行某一职责时,由于受私人关系影响而违反法律规定的行为。具体来说,它包括因为收受钱财而利用公职身份为某人滥用职权的贿赂行为、依据个人关系且无正当理由地为他人提供资助的裙带关系行为和非法挪用公共财物为个人所用的行为等。然而,有些美国学者认为这个定义太狭窄,未能包括那些本应属于腐败行为的公务人员滥用职权的行为和工商业活动中的贪污受贿行为。毫无疑问,腐败是一种违反或偏离社会行为标准的行为,但问题是如何界定这一标准。美国学者给出了三种可以选择的答案。第一种是以法律规定为标准,即如果某种政府官员行为是法律所禁止的,那么它就是腐败行为;如果某种行为不是法律所禁止的,那么它就不是腐败行为。这一标准比较简单明确,但问题是法律上的规定并不一定总是正确的和完善的,而且不同政府制定的法律也可能是颇不相同的。第二种是以公共利益为标准。这就是说,如果某一政府官员行为是有损于公共利益的,那么即使该行为是合法的,也应该属于腐败行为;如果某一行为对公共利益有利,那么即使该行为是违法的,也不应算作腐败行为。然而,公共利益的概念是相当空泛和模糊的,而且不同的社会群体往往有不同的“公共利益”,因此人们在实践中很难按照这一标准给出所有人都能接受的答案。第三种是以公众看法为标准,即按照老百姓的观点去判断某种政府官员行为是否属于腐败行为。在此,人们应该注意所谓的“黑色”、“灰色”和“白色”三种腐败行为之间的差异。所谓“黑色腐败行为”,就是无论社会上层人物还是一般公众都认为其违法且应受处罚的行为。所谓“灰色腐败行为”,就是社会上层人物可能会希望这种行为受到禁止和处罚,但一般公众可能对此不以为然或持模棱两可的态度。所谓“白色腐败行为”,则是社会上层人物和一般公众都认为其可以宽恕或不必处罚的行为。然而,究竟什么是公众的看法?美国克尔根大学的约翰斯格教授指出公众看法实际上有很大的差异性。一方面是人们在不同的时间可能有不同的看法,或者说不同的关注热点。例如,在“水门事件”期间和之后,民意测验表明美国公众对政府官员的廉洁问题非常关注;但是在尼克松辞职数年之后,公众对这一问题的关注就明显下降了。另一方面是不同社会群体的看法亦有所不同。这里最棘手的问题是确定谁是“公众”。公众是指所有的人还是专指成年人,或者是专指已登记的选举人?他(她)只能是与特定政治领域和决策领域有直接利益关系的人吗?或者是只将那些接受了调查的人视为“公众”?总之有许多种“公众”,而且他们很少能就任何重要的问题形成一致的看法{5}。

在政治学或社会学的领域内探讨腐败问题,上述三种界定标准的选择可能具有现实意义。但是在法律领域内探讨腐败问题,特别是将其作为一种犯罪来界定时,标准只能有一个,那就是法律的规定。换言之,“腐败犯罪”是违反《刑法》规定的行为。不过,如是界说并没有解决问题,因为人们必须进一步回答《刑法》中规定的哪些犯罪属于腐败的范畴。

严格地说,腐败犯罪不是法律术语,只是社会上普遍认知的概念。在中文语境中,与腐败犯罪最接近的概念是“职务犯罪”。按照我国《刑法》的有关规定,职务犯罪是指国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体工作人员利用职权,贪污、贿赂、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,侵犯公民人身权利、民主权利,依照刑法应当予以刑事处罚的行为。曾担任最高人民检察院副检察长的朱孝清先生指出,职务犯罪“是伴随着国家公共权力的出现而产生的一种社会现象。其最大特点,就是主体是受人民委托、代表人民参加国家管理、行使国家职权的国家工作人员或国家机关工作人员,客观行为是利用其职务所为,故本质上是一种滥用权力、亵渎权力的行为,是权力运作过程中的权力异化和失控现象,是权力腐败的极端表现。由于这种犯罪的主体和客观行为的特殊性,故其社会危害性甚于一般刑事犯罪。它不但鲸吞国家财产,破坏经济秩序和国家对公务活动的管理,败坏政府的形象和声誉,危及国家政权和社会稳定,成了不少国家社会动荡和政权更替的一个基本因素。”{6}笔者认为,腐败犯罪与职务犯罪属于概念之间的交叉关系。一方面,职务犯罪的主体是国家工作人员[2],而腐败犯罪的主体则不限于此。另一方面,职务犯罪中的贪污罪和贿赂罪属于腐败犯罪的基本形式,但渎职类犯罪和侵权类犯罪则不宜纳入腐败犯罪的范畴。

诚然,世界各国反腐败的初始目标多为国家工作人员或曰政府官员,但是随着腐败行为的泛滥和反腐败斗争的深入,一般都把反腐败的对象扩展到非国家工作人员,特别是私营经济组织中的官员。例如,2003年通过的《联合国反腐败公约》[3]第21条规定,“各缔约国均应当考虑采取必要的立法和其他措施,将经济、金融或者商业活动过程中下列故意实施的行为规定为犯罪:(一)直接或间接向以任何身份领导私营部门实体或者为该实体工作的任何人许诺给予、提议给予或者实际给予该人本人或者他人不正当好处,以使该人违背职责作为或者不作为;(二)以任何身份领导私营部门实体或者为该实体工作的任何人为其本人或者他人直接或间接索取或者收受不正当好处,以作为其违背职责作为或者不作为的条件。”{7}

腐败犯罪的基本行为特征是直接或间接地利用手中掌控的公共权力去获取个人私利,而这里所说的“公共权力”既包括政府官员掌握的公权力,也包括私营经济组织的官员所掌控的公权力。所谓“权力”,是指产生某种特定效果的带有强制性的能力。在人类社会中,权力的功能就在于有效地影响或制约各种价值资源,既包括自己的价值资源,也包括他人的价值资源。而所谓“公权力”,就是人类群体赋予作为领导主体的个人或团体支配属于该群体或成员的价值资源的一种能力。公权力可以分为国家权力和社会权力两大类,而后者就包括了私营经济组织和非政府组织中支配集体价值资源的能力。商业贿赂就属于这种利用社会公权力进行的腐败行为。例如,我国《刑法》第163条就是关于“非国家工作人员受贿罪”的规定——“公司企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利,索取他人财物或者非法收受他人财物,为他人谋取利益,数额较大的,处五年以下有期徒刑或者拘役;数额巨大的,处五年以上有期徒刑,可以并处没收财产。公司、企业或者其他单位的工作人员在经济往来中,利用职务上的便利,违反国家规定,收受各种名义的回扣、手续费,归个人所有的,依照前款的规定处罚”。综上,腐败犯罪是国家工作人员以及公司企业或其他单位的工作人员利用职务之便实施的贪污受贿行为。

腐败犯罪的危害是非常严重的,而且是多方面的,既包括直接的危害,也包括间接的危害。美国就有学者指出,腐败在美国社会生活中是一个非常严重的问题。诚然,如果仅就腐败行为给社会造成的经济损失而言,或者仅就腐败活动的“经济成本”而言,其确实很难在美国各级政府那天文数字般的预算开支中引人注目。但是腐败行为给社会造成的还有其他方面的损失,或者说腐败活动还有很多“非经济成本”,如社会道德水平的下降、公众对政府及其官员信任程度的下降、人们法制观念的淡薄等。举一个简单的例子,在纽约市交通执法部门在停车计时器上大做手脚的丑闻披露之后,很多纽约市民都以此作为其违反停车等交通法规的理由。总之,贪污行为对社会造成的无形损害要大大超过其对社会造成的有形损害{8}。

二、腐败犯罪的客观评估法

统计方法是犯罪学传统的研究方法之一。早在19世纪初期,比利时的统计学家阿道夫?凯特勒(Adolf Quetlet,1796-1874)就把他的统计学知识运用到犯罪学研究中。通过研究法国和比利时犯罪的统计数字,他提出了“犯罪现象的相对稳定性”理论。他发现,当社会和经济体制中一些基本因素趋于稳定时,犯罪现象的波动也趋于平稳。他把这一发现归纳为“犯罪行为是以社会稳定为基础的经济投资结果”。后来,有人在他这种理论的基础上提出了犯罪的标准误差曲线,即高斯曲线(Gauss Curve),通过犯罪的统计数据可以大致地预测出某特定种类的犯罪在特定地区和特定时段的发生频率。法国统计学家格林(A.M.Guerry)则对法国不同地区的犯罪数据进行分析,并绘制成图表。他通过数据统计方法分析犯罪的原因,并创建了后来被美国芝加哥学者发扬光大的犯罪原因学派{9}。上述研究方法都可以称为对犯罪状况的客观评估法。

所谓犯罪状况的客观评估法,就是通过发现和查办的犯罪案件数量来评估一个国家或地区的犯罪状况。例如,根据人民网记者颜欢于2012年3月3日的报道,美洲国家组织司法当局于3月2日在墨西哥公布了关于美洲犯罪情况的调查报告。该报告显示,美洲地区在2010年共发生了154836起杀人案,平均每天发生424起。其中,人口为1.9亿的巴西发生了40974起;人口为4600万的哥伦比亚发生了近4万起;人口为1.12亿的墨西哥发生了20583起;人口为3.08亿的美国发生了14159起;人口为2700万的委内瑞拉发生了13986起{10}。根据这些数字,我们可以客观地评估这些国家的杀人犯罪状况。当然,我们不能仅仅比较这些国家的杀人案件数量,还要比较其发案数与人口的比率。从单纯的发案数量来看,巴西位于榜首,美国发生的杀人案多于委内瑞拉。如果计算平均每10万人口中发生杀人案数量的话,那么巴西是21.6件,哥伦比亚是86.9件,墨西哥是18.4件,美国是4.6件,委内瑞拉是51.8件,哥伦比亚排名第一。

人们也可以根据一个国家或地区历年发生的犯罪案件数量或者法院的有罪判决数量来评估其犯罪状况的变化。例如,在2014年足球世界杯举办之前,巴西的犯罪率节节飙升。里约公共安全研究人员公布的最新调查报告显示,2014年3月,里约州的犯罪率较去年同期上升了23.6%;2014年第一季度,里约市区的凶杀案件共有1459起,比2013年同期上升22个百分点;抢劫案件共23675起,比2013年同期上升了46.2%{11}。又如,美国刑事错案问题研究专家马文?扎尔曼(Marvin Zalman)教授在其论文中介绍了美国司法统计局于2009年公布的以4年为间隔的有罪判决人数。其中,1990年是829340人;1994年是872220人,1998年是927720人;2002年是1051000人;2006年是1132290人{12}。通过这些数据,我们可以得知美国的犯罪率呈逐年上升的态势。

采用这种客观评估法的关键在于能否获得准确的犯罪数据。根据最高人民检察院近几年的工作报告,中国每年查处的职务犯罪案件一般为三万多件四万多人。其中,县处级干部二千多人,司局级干部二百多人,省部级以上干部五六人。在过去三十年中,2009年和2013年是中国查办腐败高官[4]最多的年份,2009年为17人[5],2013年为18人[6],而2014年1月至6月已经查办了16人,包括全国政协原副主席苏荣和中央军委原副主席徐才厚。[7]这些年,中国查处的腐败官员数量堪称“世界之最”。联合国犯罪与司法信息网曾经对27个贿赂犯罪多发国家进行调查,结果表明,中国起诉的贿赂犯罪数量高居榜首,远超其他国家{13}。

据《新京报》记者报道,最高人民检察院检察长曹建明在2013年10月22日向全国人大常委会汇报反贪污贿赂工作时介绍,从2008年1月至2013年8月,全国检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件151350件,涉及198781人,其中县处级干部13368人,司局级干部1029人,省部级以上干部32人,包括曾经担任中共中央政治局委员的原上海市委书记陈良宇和原重庆市委书记薄熙来。与前五年相比,2008年至2012年查处的受贿官员的人数增长了19.5%。在这些立案侦查的案件中,群众举报48671件,占32.1%;检察机关自行发现53532件,占35.4%;纪检监察机关移送14354件,占9.5%;犯罪嫌疑人自首、其他司法机关移送和其他来源34793件,占23%。在此期间,全国检察机关以贪污贿赂罪名提起公诉的共计167514人,法院判决有罪的148931人,有罪判决率在审结案件中高达99.9%,一共挽回经济损失377亿元{14}。

以上数据能够说明中国是世界上最腐败的国家吗?或者,能够证明中国2008年至2012年的腐败犯罪比前5年更加严重吗?回答应该是否定的。首先,腐败犯罪往往具有较长的潜伏期,因此这些年查办的腐败案件未必是这些年发生的腐败案件。其次,腐败犯罪具有很强的隐蔽性,因此已经查办的腐败案件只是实际发生的腐败案件的一部分。换言之,腐败犯罪存在黑数,因此这些数据并不能真实全面地反映中国腐败犯罪的状况。

“犯罪黑数”是指已经发生但未被发现或未被追究的犯罪,是没有进入犯罪统计的犯罪数。各类刑事案件都存在犯罪黑数,但多少不同。某些种类犯罪的黑数较小,譬如杀人罪,因为此类案件发生之后没被发现或者无人报案的情况较少。某些种类犯罪的黑数较大,譬如诈骗罪,因为此类案件发生后往往有相当数量的被害人由于被骗数额不大或其他原因而放弃报案。

腐败犯罪的黑数一定高于普通刑事犯罪的黑数。首先,腐败犯罪,一般都没有直接受害人,也没有犯罪过程或后果的目击证人,所以在行为发生之后往往无人报案。此类案件的知情人可能只有行贿人和受贿人,二者都已经从这笔“权钱交易”中获益,自然不会去报案。行贿人因为没有得到回报而去举报的情况确实有,但为数不多。其次,腐败犯罪的“报案成案率”较低,因为贿赂案件与杀人案件不同,后者只要有人报案并发现非正常死亡的尸体就可以立案,或者说确定有杀人案发生,因此报案成案率很高。但是前者必须在收集到相当充分的证据之后才可以立案,或者说确认“举报属实”才能立案,因此报案成案率较低。例如,根据中央纪委监察部在2014年1月10日召开的新闻发布会上公布的数据,全国各级纪检监察机关在2013年共接受信访举报1950374件(次),其中检举控告类1220191件(次),立案172532件{15}。由此可见,纪检监察机关对接到的检举控告(包括但不限于贪污受贿行为)进行审查之后决定立案的数量只占检举控告数量的14%,换言之,此类案件的报案成案率仅为14%。这种“不破不立”(即未经破案便不能立案)的做法增加了腐败犯罪的黑数。再次,查办腐败案件的力度和能力也会影响腐败犯罪的黑数。在不同的国家和地区,在不同的时期,查办腐败案件的力度和能力往往有所不同,因此在查办腐败案件的数量与腐败犯罪的严重程度之间并没有同向升降的联系,但是查办腐败案件的力度和能力与腐败犯罪的黑数之间却有逆向升降的联系。

在当下中国,腐败犯罪的查处面临“三难”,即发现难,查证难,处罚难。如上所述,腐败犯罪的方法、过程和结果都具有很强的隐蔽性,比杀人案等种类的刑事案件更难被人发现,因此有相当数量的腐败犯罪没有被发现的现象不足为奇。此外,腐败案件的查证主要依赖人证,物证较少,而且犯罪人多具有较高的智商和反侦查能力,所以查证也很难。再者,腐败官员多具有广泛的“人脉”或关系网,甚至形成利益共同体或保护伞,因此许多已经获得充分证据的案件也很难对犯罪行为人进行实质性的处罚。仅举一个小案为例:

2004年,陕西省榆林市靖边县新城乡党委书记的高玉川因贪污农民扶贫款8万余元被当地农民举报,然而当地领导在其被举报之后反而调他去当县林业局局长。当地农民不服,继续到县林业局讨要扶贫款,并多次到县委、县政府和榆林市检察院反映问题。在此期间,一些林业局干部又举报高玉川动用上千万元植被恢复费大兴土木以及毁林为其亲属办沙场等问题。后来,榆林市检察院立案侦查,但是当地有关领导又为他办理了取保候审。他不仅继续担任县林业局局长、县人大代表,而且对检察机关的传唤置之不理,时间竟然长达近3年!2007年7月,在上级检察机关的督促下,靖边县检察院终于把高玉川起诉到法院。8月,高玉川被免职。9月,高玉川被一审法院判决有罪但“免予刑事处罚”。后经榆林市检察院抗诉,二审法院最终以贪污罪判处高玉川有期徒刑6年。后来经陕西省政法委调查组调查,榆林市领导对高玉川案件办理过程中公检法系统的15名相关责任人员做出了“责令纠错”的处理决定。然而,这个案件背后的“故事”给我们留下了思考的空间{16}。

根据腐败犯罪的发现难、查证难、处罚难,我们可以做出如下推断:在已经实施的腐败犯罪中大约有一半未被发现;在已经检举揭发或因偶然事件而被发现的腐败犯罪中大约有一半未能查证;在已经获得相关证据的腐败犯罪中大约有一半未能处罚。如果这三个推断比较靠谱,那么三个50%相乘的结果就是:受到处罚的贪官大概只占实在贪官的12.5%。换言之,腐败犯罪的黑数可能高达87.5%。[8]当然,这只是一个主观推断,不能作为客观评估的依据。

综上,通过某国家或地区查办腐败案件或贪官的数量来对腐败犯罪进行评估,具有较强的客观性和说服力,可以使人们较为真切地认知腐败犯罪的严重性。但是,查办腐败案件的多少,并不能准确反映腐败犯罪的严重程度或变化情况,因为每个国家或地区都在一定程度上存在腐败犯罪的黑数,而且这些黑数是很难准确计算的,否则也就不会称为“黑数”了。由于我们无法通过统计方法获得实际发生的腐败案件数量,只能依赖于被发现并查办的腐败案件数量,所以这种客观评估法用于一个国家或地区的纵向比较还可以,但用于与其他国家或地区的横向比较就不太可靠。这正是客观评估法的“客观性”缺陷。

三、腐败犯罪状况的主观评估法

我们在对犯罪状况进行评估时,也可以把相关人员的主观感觉作为依据,例如通过问卷调查了解民众对犯罪严重程度的感觉,而这种感觉可以通过民众的“社会安全感”表现出来。中国国家统计局曾经在2001年和2002年连续两年对全国31个省市自治区抽选的十万多名16周岁以上的人进行社会安全感的问卷调查。在2002年的调查中,对于“在目前的社会治安环境下,您感觉安全吗”这一问题,6.9%的被调查人员选答“很安全”,比2001年提高0.7%;35.6%的人选答“安全”,同比提高4%;41.6%的人选答“基本安全”,同比降低2%;12.4%的人选答“不太安全”,同比降低2.1%;3.5%的人选答“不安全”,同比降低0.6%{17}。虽然人们未必都认同这一问卷调查的结果,但这也是一种对犯罪状况进行评估的方法。因为这种评估以调查对象的主观感觉为依据,所以称为“主观评估法”。

运用主观评估法对一个国家或地区的腐败犯罪状况进行评估,可以生成相当精细的量化数据,便于纵向与横向的比较研究。在这一领域内,“透明国际”(Transparency International)[9]每年公布的全球“腐败感指数”(CPI)[10]排行榜无疑是最具影响力的。透明国际采用这种主观评估法的理由是:“腐败一般都是由故意隐蔽的非法活动构成的,只能通过丑闻、调查或起诉才被曝光。目前还没有依据过硬的实证数据来评估一个国家或地区的腐败水平的有效方法。诸如比较举报的行贿数以及与腐败直接关联的起诉数和判决数,也只是进行客观评估的尝试,不能作为衡量腐败水平的确实指标。其实,那些数据只能表明检察官、法官和传媒对腐败进行调查和曝光的效率。而获取那些位于可以评估公共管理领域之腐败的人对腐败的观感,才是比较各国腐败水平的最可靠方法。”{18}

透明国际的腐败感指数是由其专家根据诸如世界银行和世界经济论坛等国际上重要或著名机构的相关调查报告中的数据综合评估后得出的。他们先要评估这些报告中的数据是否符合其评估的要求和标准,然后再综合评判各个报告中的相关数据,汇总得出某个国家或地区的腐败感指数得分,因此有人称之为“调查上的调查”(survey of surveys)。透明国际的腐败感指数只对公共管理领域的腐败犯罪状况进行评估,其调查对象包括经济学家、商企管理人、风险分析和评估专家、民众代表等。

透明国际从1995年开始发布腐败感指数排行榜至2011年,一直采用10分制,分值高低与腐败感高低成反比。换言之,得分高者较为清廉,得分低者较为腐败。在10分表上,10.0-8.0之间为低度腐败;8.0-5.0之间为轻度腐败;5.0-2.5之间为中度腐败;2.5-0.0之间为高度腐败。在腐败感指数排行榜上,每个国家或地区各占一行,其五栏的内容依次为:排列名次、国家名称、得分、调查报告数、可信度区间(confidence range,或称“标准偏差度”)。其中,“调查报告数”是指针对每个国家或地区进行评估时所依据的调查报告的数量,一般为5-7个,最少是3个,多者可达到10个以上。“可信度区间”是通过各调查报告之间的评分差距来显示最终得分的可靠性范围。例如,在2006年的全球腐败感指数排行榜上,中国的排名是70,得分是3.3,调查报告数是9,可信度区间是3.0-3.6;沙特阿拉伯的排名也是70,得分也是3.3,调查报告数是3,可信度区间是2.2-3.7。2012年,为了使数据更加精准,透明国际把腐败感指数改为百分制,过去的1分大致相当于现在的10分。

透明国际每年采用的数据来源并不完全相同。2013年,透明国际的腐败感数据来源于12个机构的13项报告,包括:1.非洲开发银行的治理评级(African Development Bank Governance Ratings);2.贝塔斯曼基金会可持续治理指标(Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators);3.贝塔斯曼基金会转型指数(Bertelsmann Foundation Transformation Index);4.经济学家情报组的国家风险评级(Economist Intelligence Unit Country Risk Ratings);5.自由之家的转型中国家(Freedom House Nationsin Transit);6.环球透视的国家风险评级(Global Insight Country Risk Ratings);7.瑞士国际管理发展学院的世界竞争力年鉴(IMD World Competitiveness Yearbook);8.政治经济风险咨询公司的亚洲情报(Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelligence);9.政治风险国际服务公司的国家风险指南(Political Risk Services International Country Risk Guide);10.透明国际的行贿者调查(Transparency International Bribe Payers Survey);11.世界银行的国家政策与制度评估(World Bank-Country Policy and Institutional Assessment);12.世界经济论坛的执行意见调查(World Economic Forum Executive Opinion Survey);13.世界正义工程的法治指数(World Justice Project Rule of Law Index){18}。2012年曾作为数据来源的香港政治经济风险咨询机构就不在其中。

腐败感指数的各数据来源机构的调查具有人员、方法、内容和标准的独立性。例如,世界银行的国家政策与制度评估的内容包括一个国家或地区的经济管理、结构性政策、社会包容性与衡平性政策、公共领域的管理和制度等。世界银行的专家们根据各项指导性标准对不同国家或地区的上述情况进行评估并给出得分。在涉及腐败的问题上,专家们要评估公共管理领域的透明度、问责制和腐败状况。这三个问题是相互影响的。决策的透明度可以增强官员的问责制,而较高水准的透明度和问责制又可以阻遏腐败和滥用公权。每位专家要从三个角度分别给分:行政首长监管下属机构和公务员的责任;市民社会成员获取公共事务信息的途径;国家为少数人攫取利益的情况。分值为1-6分,可以给0.5分。低分差,高分好。例如,1分表示透明度很低,6分表示透明度很高。世界银行每年评估的国家和地区可能有所不同。2012年,世界银行的此项评估对象为80个国家和地区。每年的评估工作一般从秋季开始,到次年的春季结束,然后公开发布。2012年的评估结果是在2013年6月公布的{18}。

2013年12月3日,透明国际发布了2013年的全球腐败感指数排行榜。在177个国家和地区中,丹麦和新西兰并列第一,得分91;中国香港地区排名第15位,得分75;中国排名第80位,得分40;索马里、朝鲜和阿富汗并列倒数第一,仅得8分。这些年来,透明国际的腐败感指数排行榜基本上保持了如下几条规律:第一,低度腐败者多为“小国寡民”;第二,轻度腐败者多为以西方民主政治为基石的国家;第三,中度腐败者多为社会的政治经济处于转型期的国家;第四,高度腐败者多为发生动乱乃至战乱的亚非国家。

在透明国际于1995年第一次发布腐败感指数排行榜时,中国在41个国家和地区中排名倒数第二。尔后,中国的排名伴随着评估国家数量的增加而逐渐上升,基本保持在中等偏上的位置。在前三年的评估中,中国的得分从2.16升至2.88,然后便多年在3.1至3.6之间徘徊,直到2012年改变分制,得分才升至39,而2013年更升至40分的层级。据说,此次晋级的主要原因是环球透视和世界经济论坛的评分有所提高,而前者的评分从32分一跃至42分。这表明了上述调查对象对中国政府近年来反腐倡廉之努力的认同。

透明国际发布的腐败感指数排行榜在强化人们对腐败问题的重视和推进世界反腐败斗争上发挥了积极的作用。但是,腐败感指数毕竟是一种主观评估方法,是以调查对象对腐败的感觉为依据的。尽管随机取样、大量取样和多渠道取样等措施可以在一定程度上减少个体性误差对结果的影响,但是仍无法改变感觉具有差异性和不准确性,无法弥合主观认知和客观状况的差距的事实。有学者认为,透明国际评估中国腐败状况时选择的调查对象基本都是外国人,“其他国家的调查对象是否真正了解中国?是否对中国做出了公正评价?他们对中国的主观感知和客观事实之间存在的差距有多大?这些问题都成为中国‘清廉指数’得分高低的影响因素,这显然是有失公允的。”{19}这位学者没有说明“有失公允”的含义,但是给人的感觉是他感觉那些外国人的感觉评分偏低了。主观评估肯定会有偏差,外国人评估中国的腐败状况也肯定会有偏差。但是,那些老外的评分究竟是偏低还是偏高?其实,中国人对中国腐败的感受可能比外国人更加强烈。有的中国人就曾经表示对索马里获得倒数第一很不服气,认为那个“桂冠”本应是中国的。当然,这是时下在中国相当流行的“中国式幽默”,但是也反映出一个事实,即中国的不同人群对腐败的感受也会大相径庭。

其实,国外学者在肯定透明国际对世界反腐败所做出的贡献的同时,也从不同角度对这种主观评,估方法进行了批判。例如,英国专门研究反腐败问题的学者安德森和黑伍德在《感知的政治性:透明国际的腐败测量方法的运用和滥用》一文中就指出了腐败感指数的不足。第一,腐败感指数衡量的是人们对腐败的感知,而不是腐败本身。第二,这项调查的一些基本缺陷使人们无法确定调查对象是否真正理解“腐败”一词的含义,因为在调查中“腐败”和“贿赂”这两个语词时常交叉使用,而且往往具有相同的含义。第三,腐败感指数遭遇了“虚假准确”的难题,而且人们无法得知那些得分近似者之间在现实中的真实差异。换言之,仅仅几个小数点上的差异就可以使排名表上的位置相差很远,而人们很难确认这是现实世界中真实的差距。最后,各项问卷调查的回答往往直接或间接地受到西方商务界的假想和态度的影响,因为大多数调查对象都生活于这样的社会环境之中{20}。虽然透明国际号称自己是客观公正的,是不受任何政党控制的,但是其评估难免受到西方价值观念的影响。例如,朝鲜自2012年成为评估对象以来,连续与索马里排名垫底。这很难让人相信透明国际的评估中没有掺杂西方价值观念的偏见。

其实,透明国际的专家也并不否认其评估方法存在缺陷。例如,腐败感指数的设计者约哈恩?格拉夫?拉姆斯道夫(Johann Craf Lambsdorff)就承认,他们的指数所表明的一个国家不同年的变化情况只是人们对腐败水平的感知变化,不是腐败水平的实际变化{21}。因此,透明国际在腐败感指数之外还提供了一些评估数据和手段,如行贿指数(Bribe Payers Index,B;PI)、全球腐败气压表(Global Corruption Barometer,GCB)、全球腐败报告(Global Corruption Report,GCR)、国家诚信体制评估(National Integrity System assessments,NIS)、大型公司反腐败透明度报告(Transparency In Corporate Reporting)等。其中影响力最大的当属行贿指数。

透明国际于1999年首次发布行贿指数报告,尔后每3年发布一次。2011年,透明国际向全球3000名企业主管发出问卷,依据他们的经验对世界上28个主要的出口经济体(传统或新兴的工业国家或地区)的跨国公司在海外从事经济活动过程中对当地政府官员行贿的情况进行评分。评分采取10分制,分值高者行贿少,分值低者行贿多。行贿指数排行榜上不仅标明每个国家或地区的排位和得分,还表明该国家或地区是否加入了《经济发展合作组织关于打击在国际交往中行贿公务员公约》和《联合国反腐败公约》。在2011年评估的28个国家和地区中,并列榜首的是荷兰和瑞士,得分为8.8;美国排在第10位,得分8.1;中国香港地区排在第15位,得分7.6;中国排名倒数第二,得分6.5;垫底的是俄罗斯,得分6.1{22}。这一排名显示,来自荷兰和瑞士的跨国公司在其他国家投资或经营过程中向当地政府官员行贿的几率很低,而来自俄罗斯和中国的跨国公司的行贿几率则很高。

行贿指数也是一种主观评估法。如果说腐败感指数反映的是公共管理部门对腐败的“需求”,那么行贿指数反映的就是公司企业对腐败的“供给”。透明国际在成立之初主要关注的是政府官员的贪污受贿问题,后来则开始关注腐败的“供应商”问题。因此,行贿指数是对腐败感指数的重要补充。从这个意义上讲,透明国际所提供的信息不仅反映了不同国家和地区的腐败状况,还揭示了滋生腐败的温床。有人曾建议中国自己进行腐败问题的评估,并评选中国最清廉城市。窃以为,在当下中国的社会环境中,这种评估很难保证其结果的客观和公正,而且有可能异化为滋生腐败的温床。

综上所述,客观评估法和主观评估法都可以在一定程度上反映一个国家或地区的腐败状况,但是也都存在一定的缺陷。前者无法反映那些尚未发现或未被查办的腐败犯罪的情况,特别是在那些腐败犯罪黑数较大的国家和地区。后者虽然是一种量化的评估,貌似客观精准,但问题是其评估的依据是调查对象的主观感觉,因此就无法避免主观认知的偏差。不过,把两种评估方法结合起来,人们还是可以对当下中国的腐败状况达至两点认知:第一,当下中国不是世界上最腐败的国家,但腐败问题也是相当严重的,位居中游,比上大有不足,比下确实有余。第二,当下中国的腐败已不是个体性腐败,而是制度性腐败和社会性腐败。对于制定反腐败对策来说,第二点认知更有意义。

根据性质不同,我们可以把腐败犯罪分为个体性腐败(individual corruption)、制度性腐败(institutional corruption or systematic corruption)和社会性腐败(social corruption or systemic corruption)。

所谓个体性腐败,即主要因为个人的道德品质低劣导致的偶发性腐败。即使在清廉度极高的国家和地区,这种腐败也可能存在,譬如香港前政务司司长许仕仁涉嫌收受新鸿基地产贿赂的“世纪贪案”{23}。所谓制度性腐败,即主要因为制度缺陷导致的多发性腐败。在这种制度下,不仅坏人恶人会腐败,品行不太坏的人也会腐败。美国俄克拉何马大学的柯普兰教授就曾经给出了制度性腐败的例证。20世纪80年代初期,官员收受“回扣”的现象在美国俄克拉何马州相当普遍,结果有数百名县级政府官员在代表政府与私人公司签订合同时收受了“回扣”并因此被送上法庭。90年代初期,美国国会议员开空头支票的做法也很普遍。一些议员在银行里没有足够的存款,但是却经常开出透支的支票,从中获利。银行之所以允许他们这样做,当时是看中他们的身份。由于法律没有明确规定这是腐败行为,所以很多议员效仿,竟然达到数十人之多。丑闻披露之后,很多选民都认为这是不可接受的腐败行为{24}。所谓社会性腐败,即主要由于文化习俗和行为环境等社会因素造成的普遍性腐败。它与制度性腐败往往有常态联系,但它已不仅存在于政府官员的群体,而是蔓延到社会的各行各业之中,譬如工商企业、社会团体、文艺体育、教育卫生等领域。

当下中国的腐败犯罪确实具有制度性和社会性的特点。这些年屡见不鲜的腐败串案和窝案都反映出相关制度存在漏洞,而中国银行广东开平支行的三任行长许超凡、余振东、许国俊“前腐后继”串案{25}和安徽阜阳市中级人民法院的三任院长尚军、刘家义、张自民“前腐后继”串案{26},更让人看到了制度性腐败之严重。此外,乡村干部的腐败、民营企业的腐败、慈善团体的腐败、运动场上的腐败、文艺圈内的腐败、医疗机构的腐败、教育系统的腐败等,也让人感受到社会性腐败之广泛。于是就有人感叹,司法也腐败[11],如何反腐败;教育也腐败[12],何处觅清廉!

如客观评估法所示,中国在过去三十年查办了许多贪官,包括逾百名省部级以上的高官,但是反腐败的整体成效不大,因为社会中还有很多甚至更多的贪官。因此,执政者必须对反腐败策略进行反思和调整。中共中央早在2002年就明确提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败基本方针,但是并未落到实处。中共十八大以来,新一届领导人脚踏实地,抓石留痕,反腐败斗争已初见成效,反腐败策略转移也初露端倪:战略重心从查处贪官转向预防腐败;治标之术从杀一儆百转向有贪必肃;治本之道从思想教育转向法律规制。

如果说腐败的大官是“老虎”,腐败的小官是“苍蝇”,那么各类民营企事业组织中的行贿受贿者就像是“蟑螂”。中国查办腐败犯罪的重心应该逐渐从“打老虎”转向“拍苍蝇”再转向“灭蟑螂”。反腐败的进程也可以相应地划分为三个阶段:第一阶段以治标为主,一方面要集中力量打“老虎”,遏止腐败的泛滥势头;另一方面要整顿纪律,转变党风政风。中共十八大以来,以纪检监察机关为主力的严查腐败和整顿作风已经取得了令人瞩目的成效。第二阶段从治标转向治本,一方面严查的对象要从“老虎”转向“苍蝇”,特别是那些顶风作案继续腐败的贪官;另一方面要建立健全预防腐败的法律体系,包括保障法院和检察院独立公正地行使职权的制度和集中统一的职务犯罪侦查体制,以及官员财产公示等预防腐败的制度。第三阶段以治本为主,在推进政治体制改革和完善民主法治的同时,腐败犯罪的查办从纪检监察机关为主的“法外查办”转向检察机关为主的“法内查办”,而查办的重点也要从“苍蝇”延伸至“蟑螂”,以清除腐败的土壤,巩固廉政之根基。

【作者简介】

何家弘,美国西北大学法学博士,中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任,中国人民大学法学院证据学研究所所长、法律语言研究所所长,法学教授、博士生研究生导师。

【注释】

[1]仅以笔者在海外的演讲经历为例:2012年5月,笔者应邀到莫斯科参加了主题为“反腐败的法律创新机制”的“第一届欧亚反腐败论坛”并在“俄中圆桌论坛”上做主题发言;2013年9月,笔者应邀到伦敦参加了主题为“腐败与反腐败:挑战与展望”的国际研讨会并做大会主题发言;2013年12月,笔者应邀访问挪威的伯尔根大学法学院并做了主题为“中国的腐败与反腐败”的演讲;2014年5月,笔者应德国科尔伯基金会的邀请专程到德国汉堡进行演讲,主题是“中国的反腐败策略——一个学者的观点”。

[2]关于职务犯罪的主体,学者也有不同观点。有人认为职务犯罪的主体只能是国家工作人员,有人认为职务犯罪的主体也可以包括非国家工作人员。(参见:孙谦。检察:理念、制度与改革[M].北京:法律出版社,2004:370-376.)

[3]2005年10月27日,中国第十届全国人大常委会第十八次会议表决通过了全国人大常委会关于批准加入《联合国反腐败公约》的决定。

[4]这里所说的“高官”指政府的省部级以上干部和相应级别的中共党委领导及国有企事业单位的领导。按照通行的做法,涉及这些高官的腐败案件要先由中纪委查办,待基本犯罪事实查清之后再移送检察机关依照法律程序进行侦查和起诉。这里所说的“查办”一般都指中纪委宣布“某某某涉嫌严重违纪违法,目前正接受组织调查”,而这些被停职调查的高官一般都会被起诉并判刑。

[5]2009年被查办的17位高官:1、郑少东,公安部原部长助理;2、刘志华,北京市原副市长;3、陈少勇,中共福建省委原常委;4、王益,国家开发银行原副行长、证监会原副主席;5、米凤君,吉林省人大常委会原副主任;6、许宗衡,广东省深圳市原市长;7、朱志刚,全国人大常委会预算工作委员会原主任;8、皮黔生,中共天津市市委原常委;9、陈同海,中国石化原董事长;10、康日新,中国核工业集团公司原总经理;11、王华元,中共浙江省委原纪委书记;12、陈绍基,广东省政协原主席;13、孙瑜,广西壮族自治区原副主席;14、宋勇,辽宁省人大常委会原副主任;15、李堂堂,宁夏回族自治区原副主席;16、黄瑶,贵州省政协原主席;17、孙淑义,山东省政协原主席。

[6]2013年被查办的18位高官:1、衣俊卿,中央编译局原局长;2、吴永文,湖北省人大常委会原副主任;3、刘铁男,国家发改委原副主任;4、倪发科,安徽省原副省长;5、郭永祥,四川省人大常委会原副主任;6、王素毅,中共内蒙古自治区党委原常委;7、李达球,广西壮族自治区政协原副主席;8、王永春,中石油集团原副总经理;9、蒋洁敏,国资委原主任;10、季建业,江苏省南京市原市长;11、廖少华,中共贵州省委原常委;12、陈柏槐,湖北省政协原副主席;13、郭有明,湖北省原副省长;14、陈安众,江西省人大常委会原副主任;15、童名谦,湖南省政协原副主席;16、李东生,公安部原副部长;17、杨刚,国家质监总局原副局长;18、李崇禧,四川省政协原主席。

[7]2014年1-6月被查办的16位高官:1、冀文林,海南省原副省长;2、祝作利,陕西省政协原副主席;3、金道铭,山西省人大常委会原副主任;4、沈培平,云南省原副省长;5、姚木根,江西省原副省长;6、申维辰,中国科协原副主席;7、宋林,华润集团原董事长;8、毛小兵,中共青海省委原常委;9、谭栖伟,重庆市人大常委会原副主任;10、阳宝华,湖南省政协原副主席;11、赵志勇,中共江西省委原常委;12、苏荣,全国政协原副主席;13、杜善学,山西省原副省长;14、令政策,山西省政协原副主席;15、万庆良,中共广东省广州市委原书记;16、中央军委原副主席徐才厚。

[8]另有学者计算“贪官查处概率”:假设有50%的贪官被发现,被发现的贪官中有50%被举报,被举报的贪官中有50%被审查,被审查的贪官中有50%被处理,那么4个50%相乘的结果是6.25%。这就是说,100个贪官里只有不到7个被清除。(参见:车承军。腐败的品性与反腐败机制的顶层设计[J].法学家茶座,2013,(38):24.)

[9]透明国际由世界银行负责非洲地区项目的前德籍官员彼得?埃根于1993年5月注册成立,总部设在德国柏林,目前是国际著名的从事反腐败研究的非政府组织。透明国际自称其立场中立,不依附于任何政治党派,其目标是提高全球各界对腐败危害性的认识,督促各国积极采取相应对策。

[10]又译为“清廉指数”。Corruption Perceptions Index的意思是腐败感觉的指数,翻译为“清廉指数”不准确,而且容易引起误解。

[11]近年来媒体报道的重大司法腐败案件包括:最高人民法院原副院长黄松有涉嫌受贿案、辽宁省高级人民法院原院长田凤岐受贿案、广东省高级人民法院原院长麦崇楷受贿案、湖南高级人民法院原院长吴振汉受贿案,以及重庆市高级人民法院副院长张弢等10名高级法官受贿窝案等。

[12]例如,教育腐败曾于21世纪初期出现了“武汉现象”,即武汉大学、武汉科技大学、武汉理工大学以及位于武汉市的中南财经政法大学等校领导相继因贪污受贿而被查办。又如,2014年媒体披露的多起教育系统腐败案,包括中南大学原副校长胡铁辉案,东华理工大学原校长刘庆成案,四川护理职业技术学院原副院长赵鲁平案,辽宁医学院原党委书记张立洲、原副院长梁宇恒、原副院长罗俊生、辽宁医学院附属第三医院原院长王志铭窝案,以及轰动一时的中国人民大学原招生办主任蔡荣生案等。

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{11}佚名:FIFA警告:巴西犯罪率高,晚上睡在车里不安全[EB/OL].(2014-05-14)[2014-06-22].thtp://news.dahe.cn/2014/05-14/102848177.html.

{12}何家弘:美国刑事错案一瞥[N].法制日报,2011-05-04(10)。

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{15}佚名:中纪委通报2013年度党风廉政建设和反腐败工作情况[EB/OL].(2014-01-10)[2014-06-22].http://politics.people.com.cn/n/2014/0110/clOOl -24081364-2.html.

{16}梁娟、陶明:惩处贪官咋这么难:靖边林业局原局长高玉川贪污案追踪[EB/OL].(2008-02-24)[2014-06-21]. http://news.xinhuanet.com/politics/2008-02/24/content_7675708.htm.

{17}佚名:我国八成公众感到安全,刑事犯罪影响人们安全感[EB/OL].(2003-03-11)[2014-06-22]. http://www.southcn.com/news/china/zgkx/200303110749.htm.

{18}佚名:对常见问题的回答[EB/OL].[2014-06-19]. http://cpi.transparency.org/cpi2013/in_detaii/.

{19}孙艳敏:“清廉指数”:能不能让我们看清楚[N].检察日报,2013-12-10(5)。

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{21} Dan Hough. Corruption, Anti-Corruption and Governance[M]. Hampshire Palgrave Macmillan,2013:16-17.

{22}佚名:2011年行贿指数调查[EB/0L].(2013-07-12)[2014-06-23]. http://baike.baidu.com/view/10768087.htm? fr=aladdin.

{23}秦伟:香港“世纪贪案”:郭炳联日记成为关键证据[N].21世纪经济报道,2014-06-08.

{24}加里?科普兰:立法机构的贪污与议会关键作用的发挥[J].检察理论研究,1996,(1):85.

{25}第一财经日报:中国银行开平三行长盗5亿美元潜逃海外全景[EB/OL].(2008-10-27)[2014-06-26].http://news.163.com/08/1027/23/4PA2KDTE0001311U.html.

{26}佚名:安徽阜阳市中级人民法院三任院长“前腐后继”[EB/OL].(2006-09-10)[2014-06-26]. http://news.xinhuanet.com/legal/2006-09/10/content_5071562.htm.

文章来源:《现代法学》2014年第6期

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