龚小夏:美式民主的三权分立之行政部门

人们现在说起美国政府,指的主要就是其以总统为首的行政部门。其实,在美国这个国家刚刚出现在地平线上的时候,美国的国父们制定宪法,行政权力——也就是联邦政府——的地位摆在国会之后。

行政部门的首脑是总统。《宪法》规定了总统的选举方式及其权限。总统的权力在《宪法》中只有这么几条:(1)指挥军队和内阁、特赦;(2)与国会共同制定对外条约以及任命政府官员;(3)在国会休会时可临时任命官员。

总统的职责包括:(1)向国会提供执政的情况(国情咨文);(2)向国会提出建议;(3)召集国会的特别会议;(4)接见外国来使;(5)忠实执行法律;(6)委任官员。

在美国立国的早期,总统的权力其实很小。当时国父们的设想是,各地人民实行地方自治,国家的绝大部分功能由州(state,亦即国家)来执行。联邦政府的权限,只有军事、外交,以及州际之间的经贸关系。

头几任总统,包括华盛顿、亚当斯、杰佛逊、麦迪逊等等,从今天的角度看起来对国家事务插手非常少。当时的记载说,有民众晚上到白宫去敲门,结果总统带着睡帽亲自来开门——因为杰佛逊是个鳏夫,仆人也很少。当然,这并不是说这些总统没有做什么事。杰佛逊从拿破仑手里购买路易斯安那一举,就将美国的土地扩展了一倍。

1980年代我刚刚到美国来的时候,白宫是很容易进去参观的。而且附近也没有多少栏杆。如今的总统,是越来越被层层锁深宫了。

美国总统任期四年。参选人的资格包括:35岁以上,在美国出生的美国公民。第一任总统华盛顿只当了两届,后来形成了总统自觉只连任一届的传统,直到三十年代富兰克林·罗斯福连任三届,之后国会通过了第二十二条修正案,将总统任期定在最多两届。

华盛顿总统的工资是两万五千美元。1950年代为10万美元,1970年代提高到20万,2001年再次翻番,总统的工资如今是40万美元。另外,总统还有免费住宅(白宫)、免费交通与保安。

自罗斯福时代以来,总统的权力越来越大,管得越来越宽。有许多人批评说,现在的总统已经成为“帝国总统”(imperial president),权力接近过去的王权,违背了宪法的宗旨,而且使得三权分立的另外两权——立法与司法——无法约束和限制行政权力。

在罗斯福之前,总统身边没有多少助理,白宫的地方也显得很宽敞。罗斯福新政彻底改变了这种状况。如今仅仅在白宫里面的工作人员就有一千三百人。

在美国建国初年,联邦政府规模非常小。根据宪法的精神,特别是《宪法十条修正案暨权利法案》的规定,《宪法》中没有明确指定属于联邦政府的权力都属于“州以及人民”。这也是为什么直到今天,联邦政府的许多政策——比如全民医疗保险改革——会被指为“违宪”并被人控告至最高法院。

1789年的联邦政府,总统的内阁中只有三个部:国务院(主管外交)、战争部(主管军事)、财政部(主管发行货币及少量的财政事务)。相形之下,如今的联邦政府中有15个部,包括国务院、国防部、司法部、内政部、农业部、商业部、劳工部、卫生部、城市发展与住房部、交通部、能源部、教育部、退伍军人部、国土安全部。另外的“部级单位干部”还包括白宫幕僚长、预算办公室主任、环境保护署署长、贸易代表、驻联合国大使、经济顾问委员会主席、小企业署署长。

联邦政府目前有两百七十二万一千雇员,与五十年前1965年的两百四十九万六千比较,增加的数量从纸面上看并不多,甚至还赶不上人口增长的比例。但是,这个数字有很大的误导成分,因为政府在正式的雇员之外还会以合同的方式雇用大量人力。

以我自己工作的部门为例,正式员工与合同工的比例大约是2:1。增加合同工的趋势在过去五十年中不断增加。因为随着联邦政府内部运作越来越僵化,管理日益困难,所以将工作外包成为一种受欢迎的选择。

除了联邦的各个部门以外,当然还有军队与军费的开支。美国的军费开支在2015年将近六千亿美元,相当于整个联邦政府开支的54%。

管理如此庞大的联邦政府,没有钱是不行的。在美国建国之后一百多年时间里,联邦政府都不能向人民直接征税,这也就限制了政府权力的扩大。可是,1913年通过的美国宪法第十六条修正案赋予联邦国会以向人民直接征税的权力。第一次世界大战爆发之后,个人收入税率直线上升,最高超过了70%。1920年代,税率逐渐回落,顶尖税率被控制在25%。结果是,联邦税收总额从7亿1千9百万增加至11亿6千4百万。当时的财政部长、银行家梅隆解释说,高税率导致富人撤出工商业投资以规避收入税,资本流入别处。

1929年经济危机爆发之后,胡佛总统大幅度提高税率,而继任的罗斯福政府在二次大战期间将最高税率提升至92%。此后,对最富裕者的税率一直居高不下,在1960年肯尼迪上台之前仍然是90%。肯尼迪上台后,推动了大幅度减税,最高税率降至70%。减税之后,税额从1961年的9百40亿美元逐步增加至1968年的1千5百30亿美元。

值得注意的是,这几次大的减税并没有令富裕阶层纳税的比重降低,反而是有相当幅度的提升。从1921至1928年,富裕者的纳税比重从44.2%增加至78.4%。肯尼迪的减税将这一比例从11.6%提高至15.1%。里根时代的比例则从17.6%上升至27.5%。

负责税收的是国税局IRS。这个部门经常被称为“最遭人仇恨”的部门,这当然是由其性质决定的。不过,法律有严格的规定,国税局在工作中不得有任何政治倾向。除了为联邦政府收税之外,国税局还负责审核非政府组织的免税资格。按照美国的法律规定,有数类“专门从事推动社会福利”的机构不用缴纳所得税,包括教育、慈善等等。获得免税资格的机构都不得直接从事政党政治活动,但是通过教育的方式来推动某种意识形态。这也是为什么国税局的高级官员洛伊丝·勒纳最近两年卷进麻烦的原因。

这件事情也许值得多说两句。自2010年三月开始,国税局开始专门对有保守派倾向的组织进行严格审查设置刁难。在勒纳领导下的部门拟定出了一个长长的单子,以挑出那些被认为是有“问题”的组织。这个单子包括茶党人常用的名字,如“茶党”、“爱国者”、“9/12计划”,对政府大规模开支、高额债务、高额税收表示怀疑,在陈述中包括“让美国变得更美好”之类的字眼,批评政府运作,反对奥巴马医改方案,等等。被发现有茶党倾向的组织要回答国税局发出的各种几乎是无法回答的提问,甚至有组织被要求提供现有以及未来成员的名单、成员喜爱的读物、社交媒体的内容、成员的祈祷方式之类。结果是,自2010年二月以后的27个月中,全国数百个茶党组织申请免税资格,却一个也没有得到。相形之下,大批倾向与民主党的组织的申请却畅通无阻。有人将状告到国会。共和党控制的国会于是开始调查。如今案件还在调查之中。

税收的增加,也就意味着政府开支的增加。在美国三权分立的制度下,国会与法院的开支无论怎么增加,都还有一定的限度,而行政权力则有极大的增长空间。美国从学者到公众,都有大量的人批评说,联邦政府这些年权力扩张得有点不象话。

在联邦政府各个部门中,最经常被批评为“无用”甚至“有害”的部门,包括教育部与环保署。

按照美国的《宪法》,教育属于地方事务,联邦政府无权干预。在美国,中小学教育都是由地方上来组织的,这就是我们看到的“学区”的现象。每个州的学区组织方式有所区别。有的地方,学区的税收与地方政府是合并的,有的地方,学区甚至有分开的税收。因此,在富裕的地区里,学校的设施就会比较好,而在贫穷的地区,学校就会差。

至于大学教育,联邦政府除了有权办军事院校之外,大学教育统统是由州来办的。在内战期间通过的《宅地法》中,包含这将所谓“无人”或政府拥有的土地拨出来给各个州主办大学教育的条例。因此,美国的公立大学基本上都是州立大学,而没有国立大学一说。

美国本来没有教育部。1979年,卡特总统任上,国会通过法案专门成立了教育部,如今这个部有五千雇员。其主要工作就是制定一些全国性教育政策,比如照顾残废儿童、防止学校中种族歧视,等等。近年来,教育部也开始制定全国性的考试和考核指标。

每次竞选,都有共和党的候选人呼吁要取消教育部,给地方教育松绑。可是,由于涉及的利益集团越来越多,教育部的功能在小布什总统任上反而增加了。

环保署的情况也类似。另外,像能源部、住房与城市发展部都遭到类似的批评。甚至农业部,在农民人数非常少的情况下,农业部雇员并不减少。有人批评道,再这样下去,农业部雇员的人数就会超过农民了。

联邦政府的雇用制度也很值得一提。在联邦政府很小的时候,几乎所有雇员都是由总统及其官员直接任命的。一届新总统上台,总会有大批人涌到华盛顿来谋职。当年加菲尔德总统被刺,凶手就是一位谋职不成的人。

1981年,美国仿照英国(当初英国仿照中国的科举制度)建立了文官制度。今天美国联邦政府的雇员中,最低级别为一级,最高为十五级。之上还有一个“特殊行政”级别。这些工作人员中,又分为“管理层”与“非管理层”。非管理层的雇员,可以加入工会。

这些年来,普通人对联邦政府的效率提出了越来越多的怀疑。根据我自己在联邦政府工作的经验,我觉得人们的怀疑是非常有道理的。

联邦政府的官僚部门对业绩不重视,还要受到许多政治方面的限制,比如雇员的种族、民族、身体状况,等等。

说起来有趣的是,联邦政府中本来并没有明确规定种族隔离。民主党的总统威尔逊来自南方,在他的治下,联邦政府实行了种族隔离。后来,罗斯福政府取消了联邦内的种族隔离。在肯尼迪、约翰逊政府期间,对种族问题开始从根本上纠正,到后来却有点矫枉过正。

雇用实行所谓“名额”制度。在今天,如果是少数族裔,在联邦政府的雇用中会得到一点优先考虑。种族问题比较复杂。美国的联邦政府今天成为一个非常臃肿、庞大、运转不灵的机构,主要的问题在于缺乏激励机制,官僚体系无能、无效。这种问题看来不容易解决。

Q&A

问:龚女士,据闻,习在美访问在西雅图逗留3天的原因是双方有些观点没有达成一致,请您谈谈!
答:习这次在华盛顿才一天半,外人看起来都有点奇怪。普遍的猜测是,奥巴马政府在黑客问题上面临压力很大,双方很难达成有实质性的协议。在华盛顿多呆并没有什么好处。关于黑客问题可以多说两句。被窃走的联邦雇员材料中,有雇员们通过安全检查时需要回答的个人隐私问题。

问:“美国人民如何评价自己的政治制度?中国今天有一种说法,说美国的很多精英在质疑美式民主制度的僵化和瓶颈”。
答:美国民主制度有许多瓶颈,需要解决。但是民主制度应该是相对来说最不僵化的制度,因为人民是可以通过立法来改变制度的。另外,联邦制度也相对灵活,因为权力中心在地方。

问:学姐批评美国联邦政府运转不灵,如果是和世界其它国家相比,美国政府的效率如何呢?
答:政府效率,要看什么方面。比如修桥铺路、改造城市这种事情,美国是不能有高效率的,因为要照顾各方面的利益,各个利益集团也会发声。不能政府批了土地就去建设。但是在另外一些问题上,如果人民推动,政府是能够很有效的。比如美国政府中的腐败,一旦发现,马上会处理。

问:美国政府对中国政府在人权方面的制衡能力到底有多大?
答:没有多大。中国的内政,需要中国人自己推动。外国的力量非常有限。美国能做到的,无非是接纳几个人,再提一点抗议。

问:1963年11月22日在达拉斯算不算一场军事政变?
答:我不认为,因为美国的制度、政策并没有因为肯尼迪被刺而改变。

问:富的地方政府可以办更好的教育,吸引更富的人群。地区差异如何弥补。像弗格森有解吗?
答:我个人认为,联邦政府如果管得少点,地方就能办得好一点。弗格森这种地方,如果不是大政府的大福利政策将吃福利的人都弄到了一起,部分导致犯罪率横行,这些地方能够改造得好一些。

问: 美国政府的基层组织工作模式与中国乡、村一级工作模式有何异同?哪种更为高效?
答:美国的基层是自治的。一个地方的人民选出了自己的镇、市政府和议会,不用听从上级命令,也没有哪个上级能够撤换他们。只有选民能撤换。至于效率,我认为,政府最重要的还不是高效率,而是不要高效率地做坏事,做好事在其次。历史上高效率政府高效率做坏事的例子太多了。

问:1、美国在全球政治策略主要出自哪个部门?
2、此次习总访美是国家行为,为什么是纽约州对外出具欢迎声明函?
答:全球战略的制定者为白宫,下面有国务院。习的访问,包括美国政府、联合国、美国商界。到了纽约,那就是纽约州的地界。在联合国,纽约才是地主,华盛顿的联邦政府不是。但是到美国国事访问是联邦政府邀请的。

问:美国有宣传部么?那有类似的意识形态审查机构么?
答:美国对外有广播,对内没有任何宣传部门。宪法第一修正案保证所有人的言论自由。如果有意识形态审查机构,那是违宪的。

问:请简单给我们介绍下美国共和民主两党及绿党的情况。
答:美国的绿党完全没有势力。民主、共和两大党,前者偏左,后者偏右。这个问题可以专门做个讲座,因为比较复杂。

问:少数族裔受联邦政府照顾,具体的各族裔的指标如何?照顾少数族裔是如何操作的?
答:如今已经没有了具体指标。但是在申请工作的时候,需要填写种族一栏(还有性别、是否残疾人等等)。人事部门在招收雇员的时候,会将这些人的身份表明,在同等情况下,有可能有限考虑。

问:中国宪政民主,为何这么难。
答:制定宪政民主在哪里都是困难的。我想,美国的个人主义传统对宪政发展起了很大作用。每个人是独立的个人,有独立的尊严。在中国,费孝通就曾经指出过那是个“差序格局”,每个人都只是在社会中相对地存在。宪政民主,是一种契约式的民主。独立个人的身份在契约中非常重要。这个问题也可以慢慢展开谈。

问:据说习此次访美回来以后两年多来所集权力可能面临削弱,有人认为阅兵後他的权力已经出现极大危机。这些在习访美期间是否有某些蛛丝马迹透露出来?
答:习还没有来呢。

问:奥巴马政府用行政力量强行推动医改和移民改革,将来是否会立法阻止类似行为的再次发生?
答:共和党的国会总会设法,也总是有人将政府告上最高法院。这种博弈将来总是有的。但是,行政权力越来越大,要阻止比较困难。看看这次的伊朗协议就明白了。

问:按照美国宪法,宣战权在国会,三军总司令是总统,这两者之间的分野,是如何界定的呢?
答:三军总司令没有宣战权。不过,自从二战之后,美国成为世界超级大国,许多战争被界定为“警察行动”,这已经让许多人对那类战争是否违宪提出了质疑。

问:作为美籍华人是否属于少数族裔,在联帮政府的雇用中是否可以得到优先考虑?
答:华人最近在入学、雇用等场合已经不被认为是少数族裔了,反而遭到反向歧视。最近华裔控告哈佛的事件就很能说明问题。

问:给美国之音的预算每年是多少?实际使用情况如何?
答:美国之音去年的预算是两亿七千万美元。有44个语言组。中文占美国之音广播的十分之一强。

问:建议龚老师有时间讲完三权分立后再讲讲美国的政党政治
答:好的。我放在计划中。

问:美国的民众是否对目前中美关系持否定态度?
答:中国在美国民众心目中,印象并不太好。这主要是中国有些做法违反了美国人的一些基本价值观,包括强迫堕胎,等等。

提议:在New Hampshire primary之后再办一期关于美国大选的讲座

答:好的。另外,我会从明年一月起实地跟踪美国选举。届时会不断地将一些视频与报道推到微信上。请大家关注。

转自:米帝囧事

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