【許志永文集】（六）議會兩院

自由中國的議會應當分成兩院，這幾乎是所有地域遼闊的大國尤
其是地區間人口、經濟差異較大的國家的選擇。
議會分成兩院，首先是兩院的職能分工需要。有一種分工是傳統
形成的，英國議會分成上議院（貴族院）和下議院（平民院），上議院
既有一定立法職能也有最高法院的職能，議員不經選舉，由貴族、上
訴法官、主教等組成；下議院負責立法、財政預算等，議員分區直接
選舉產生，兩院背後是英國議會700年獨特的演進歷史。有一種分工
是人為設計的，美國國會分為參議院和眾議院，參議院負責立法和人
事任命、條約締結等，每州兩名參議員；眾議院負責立法和財政預算，
議員按人口分配名額。兩院議員都由選民直接選舉產生。參議院任期6
年，通常由比較成熟的政治家組成，主管人事和締結條約，代表一個
穩定政府的形象;眾議院任期2年，主管財政預算，及時反映民意，這
樣的分工是科學的。
其次，是廣泛代表性的需要。國家權力按其性質分為立法、執
法、司法三個部分，司法講公正，執法講效率，立法講民主，因此，
立法機關要確保廣泛的代表性。英國兩院議員分別來自貴族和平民，
這樣的區別是傳統演進的結果，並不符合當代社會，因此一直有眾多
改革的呼聲。美國的兩院一類議員（眾議員）代表人口，把全國人口
大致等額分成選區，每一選區一名議員；一類議員（參議員）代表行
政區域，不管人口多少，每個行政區域名額相等。人人平等，一人一
票，人多議員就多，眾議員代表人口是合理的。但是，如果僅以人口
標準確定議員名額，會導致地域遼闊而人口較少的地區代表過少，每
個行政區不分大小確定相同名額的參議員（比如每個省3名）是對眾
議院的一種平衡，會增強邊疆地區對國家的認同。對於中國這樣地域
遼闊人口和經濟發展很不平衡的大國來說，參議院和眾議院模式顯然
是比較合理的選擇。
第三，議會分成兩院是相互制衡的需要。如果只有一院，議會在
某些特定社會危機背景下有可能出現「多數的暴政」，設置不同任期的
兩院，並把兩院議員的選舉時間分開，有助於制衡和理性。美國國會
眾議院兩年改選一次，對於及時反映民意維繫政府和人民的聯繫很重
要，同時，參議院任期6年，每兩年改選三分之一，即使大選年（總
統、全部眾議員和三分之一參議員改選之年）遭遇重大危機，人民再
激情衝動，參議院還有三分之二的議員維持不變，這對於美國兩百多
年的穩定很重要。這個科學的機制建立在現實的人性基礎之上，使用
所有人類組建的國家。
議會分成兩院而不是一院或三院四院，既考慮制衡，也要考慮效
率。這是中央層面的分權制衡的需要，到了省以下，議會不必分成兩
院，政治體制根據社會治理的需要而設定。
參議員每個省、直轄市和特別行政區有相同的名額，眾議員按照
大致相等的人口劃分選區，每個選區一個名額。各級議員都應當由選
民直接選舉產生。
現代民主政治，一人一票直接選舉是最終的權力合法性來源。德
國魏瑪共和國曾嘗試以行業劃分代表名額的行業代表制，但按什麼標
準（比如從業人口數量還是產值大小）劃分行業分配名額，找不到科
學標準。以某種榮譽頭銜擔任議員，面臨誰有資格授予頭銜以及某種
賢達能否真正代表民意的爭議，作為直接的民意立法機構，眾議員產
生方式應當是一人一票直接選舉。
選舉應該是普遍的，選民不分性別、職業、種族、宗教、教育程
度等差別具有平等的選舉權和被選舉權。選舉應當在獨立的選舉委員
會主導下進行，選舉委員會不能被任何政黨等利益集團控制和操縱。
應當由選民直接選舉，間接選舉代表性必然打折扣，並且容易出現賄
選。候選人之間應該開放競爭，只有充分競爭選民才能瞭解候選人，
才能選出最合適的人作為自己的代表。這些基本原理構成這個世界上
絕大部分國家選舉制度的主要內容。
眾議員的名額基於人口而不是黨派。基於黨派的比例代表制的合
理性在於，人們的理念和利益追求可能和其所在地域無關，而是和本
人的個性、所在政黨理念有關。但比例代表制更容易產生代表少數群
體的議員，有助於形成多黨林立的局面，組閣經常需要多黨協商，適
合於民主制度成熟的國家。比例代表制下選民投票是選政黨，而不是
直接選議員，實際上和間接選舉首相是同一邏輯，製造政治家與選民
的距離，政治更趨於官僚化。比例代表制限制獨立候選人勝出，減少
個人魅力型政治家推動改革的可能，適合「老歐洲」的政治土壤而不
是新興的民主國家。
參議員（議會上院議員）產生方式，世界上有不同模式，但這些
模式通常和獨特的傳統有關。美國參議員曾經是由州議會投票選舉，
後來發現有腐敗，於是改為直接選舉。新興民主國家嘗試了很多種參
議員產生模式，僅俄羅斯過去20年間就改了幾次，從最初直接選舉到
地方行政長官和立法官員兼職，再到地方委派，改革一直沒有到位。
很多國家總想自創一體，總想顯示自己的國家多麼與眾不同，在拿來
制度的時候常常是東拼西湊，而缺乏認真深入的思考和設計。國家的
參議院承擔重要職責，其成員任期和產生方式應當統一，地方政府委
派或者把產生方式有地方決定，會導致不統一甚至出現腐敗等現象，
降低參議院權威。綜合世界各國的經驗教訓，參議院（上議院）議員
產生方式還是直接選舉比較科學。
議員任期2年、3年、4年、5年、6年本身不重要，重要的是，如
何科學設計以實現民主的目的。政府要及時反映民意，議員任期不能
太長，太長會官僚化；政府要一定穩定性和政策連續性，議員任期不
能太短，太短缺乏穩定性和連續性；選舉不能過於頻繁，過於頻繁浪
費社會資源；國家民主生活需要一定節奏，這本身是穩定性的一部分，
選舉間隔時間太雜亂會打亂民主生活的穩定預期；行政權力和立法權
力要平衡，並且選舉時間相協調。兼顧以上五者，在《總統制》裏我
們談到了，幾乎只有兩個模式可供選擇：總統6年、參議院6年、眾
議院3年，或者，總統4年、參議院6年、眾議院2年。如果再考慮到
未來社會自組織更加完善信息溝通和決策更便捷，總統任期6年有些
過長，那麼總統4年、參議院6年、眾議院2年是比較科學的模式。
當我們經過邏輯推理得出美國模式，很多人心裏會有障礙，我們
為什麼就不能超越200年前的美國人呢？其實我們是有超越的，比如總
統直選。但是，不是所有的不一樣就是超越，眾多新興民主國家，比
如俄羅斯、韓國都試圖彰顯自己的特色，可是當他們修改憲法把議員
任期從4年改為5年他們真的認真思考過內在的科學邏輯嗎？他們顧
及的所謂國情到底是什麼？4年不符合國情，5年就符合了？幾乎每個
國家在學習別人的時候總捨不得自己的某些特色或國情，卻不認真分
析那些是珠寶還是垃圾，這是人類的悲哀。
議會權力包括立法、批准預算、任免官員、彈劾總統等，重大問
題需兩院通過或者分工負責，比如制定法律需要兩院通過，比如彈劾
總統由眾議院提出，參議院做出決定。某些問題需要兩院適當分權，
比如參議院負責國際條約批准、批准領土疆界變動、批准緊急狀態實
施、任命法官檢察官行政官員等，眾議院負責財政預算、徵稅等權
力。前面提到過，這些職責分工要考慮到議院本身的特性，考慮這些
職責是否恰當，一院主管財務，要及時反映民意；一院主管人事，需
要時間較長，更多瞭解，議員也應是更老資格的政治家。
另外，還有一些常識，國家參眾兩院、省、縣議員當然要專職
化，參眾兩院議員不得兼任行政、司法官員。議員數量要適中，眾議
員不應超過600人，參議員不應超過100人，太少缺乏代表性，太多不
適宜討論。
公民 許志永
2013年7月7日