【許志永文集】(五)總統制

中國憲政制度設計最大的問題是選擇總統制還是議會內閣制,一
個世紀以前民國爭論過,不久將來我們還會面對同樣的問題。變革進
程中,各力量博弈可能是非理性的,像俄羅斯,憲法經過多次修訂仍
未完善。希望在變革到來之前公民就理想政治制度達成共識,然後以
強大的道義力量付諸實踐。
當今世界各國政體主要有兩種模式:總統制和議會內閣制。兩種
制度都奉行司法獨立,法院(有的國家包括憲法法院)有獨立的審判
權力以及審查議會立法和總統行為是否合憲的權力。兩種模式的主要
區別在於行政權和立法權的關係。總統制,總統定期由全民直選,作
為國家元首、行政首腦和三軍總司令,議會擁有立法、財政、決定總
統提名的官員、彈劾總統等權力;議會內閣制,國家元首是國王或非
直接民選的總統,行政權和立法權合一,政府首腦由議會選舉,對議
會負責。
中國適合總統制。
議會內閣制最大的問題是不夠穩定。議會內閣制總理有議會選舉
對議會負責,議會多數黨一旦不信任總理,總理要麼解散議會重新大
選要麼下臺。中國不同於英國,英國有著漫長的議會制演進傳統以及
穩定的佔絕對優勢的兩大政黨(近年也開始改變),議會比較穩定,作
為新興民主國家,會出現很多政黨,加上變革時期經濟下滑、邊疆分
離傾向等眾多問題都很尖銳,各政黨鬥爭會很激烈,很容易發生政局
不穩的情形。變革時期,中國不同於日本,日本首相經常更換但社會
穩定,因為日本是一個成熟的民主體制,而且有天皇作為國家穩定的
象徵。因為議會多數派直接決定執政地位,因此政黨鬥爭更為激烈。
轉型期如果民主制度不能很快穩定下來,人們會很失望,新興民主制
度會很脆弱。責任內閣制導致政局不穩,民國年代已有深刻教訓。當
然,新興民主國家總統制也會有不穩定,比如埃及總統當選一年後被
軍隊推翻,但軍事政變畢竟是極端現象,同等情況下,總統固定的任
期,比議會內閣制更穩定。
其次,議會內閣制的雙行政首腦內在邏輯不科學。議會內閣制名
義上總統對外代表國家,但實際上不擁有實權,該總統既不具有君主
的傳統權威,也無實際權力,不形成對其他權力的制衡,單獨設置該
職位意義不大。總理擁有實權,事實上代表國家,但不是全民直選,
而是由議會產生,在現代社會容易導致全民多年不滿意但總理依然在
位的情景。
君主立憲式的議會內閣制某種程度上能夠彌補上述兩個問題。議
會內閣制本身就是從君主制演變而來,君主是國家元首,也是國家穩
定的象徵,就像日本,首相如何更迭都不影響穩定。中國辛亥革命以
前也許適合君主立憲制,但21世紀已不可能。
對於多民族、多信仰、疆域遼闊的中國來說,總統制有利於維
護統一,固定任期使政府相對穩定,政策連續,形成強大而穩定的
中央政府。人民直接投票選出能力強、形象良好的人代表自己,代表
國家,委任其管理國家的權力,直接對人民負責,這是人民的心理需
要,也是行政穩定和效率的需要。
反對總統制主要有兩個理由:總統權力過大容易走向獨裁;總統
容易和議會形成僵局。
不必擔心總統制導致獨裁。袁世凱從總統變成了皇帝,那時並
非真正的總統制,袁世凱的權力不是來自全民選票,而是槍桿子。再
說,連袁世凱這樣的強人復辟都是悲慘結局,以後更不會有人夢想復
辟了。在民主制度根基不牢的新興民主國家,有可能出現查韋斯式的
強人總統,修改憲法試圖成為事實上的皇帝,如果真的出現了這樣的
問題,根源不是總統制,而是社會矛盾激化或者民主條件還不具備,
這樣的國家換了議會內閣制各派也會爭吵不休,民國試圖用內閣制限
制袁世凱也不起作用。
中國二十世紀專制的復辟,根本上是強大的專制文化土壤和外
敵入侵等一系列因素。一個漫長專制傳統的國家向民主轉型,專制力
量作為一種潛意識或習慣,不會那麼輕易退出,如果因為恐懼專制復
辟而幻想通過某種制度(比如很複雜的權力制衡制度)過於否定個人
權威,反而可能導致政局不穩、最終專制徹底復辟。即使袁世凱當了
皇帝,君主立憲制比後來的共產專制也會有更多民主,轉型中,對權
威的一定讓步可能比試圖徹底摧毀權威更容易確立民主制度。因此,
不必為限制總統權力設計太多行政內部分權。制約專制的力量,固然
有民主制度本身,包括定期選舉、議會的立法、財政、任免官員等權
力、司法的獨立裁判權以及開放的媒體、多黨競爭、自由多元的公民
社會等。更根本的制約來自政治文化,來自人心,以及整個人類文明
的潮流。
從邏輯上看,美國總統有可能通過國防部長指揮軍隊發動政變
關閉國會和最高法院,自己當皇帝;逮捕九個法官和幾百名議員不需
要多少軍隊,美國政治體制的設計並不足以防範這種可能。但現實中
幾乎不會有美國總統做這個夢,因為民主法治已深入人心,哪位總統
敢這麼做,不要說各級軍事指揮官和普通士兵,就是他本人提名的國
防部長可能也會立即反對他。假如忽略了人心的力量,把軍隊作為最
重要的甚至唯一力量,賦予任何人指揮軍隊都不安全,無論怎樣設計
都不可能有完善的制度。在民主觀念深入人心的人類政治文明大背景
下,賦予人民直接投票選舉的總統很大權力包括指揮軍隊的權力本身
不是問題,不必為過分防範軍隊而犧牲行政效率。
議會內閣制的一個好處是立法機關和行政機關如果有了衝突,能
夠很快調整,總理辭職或者解散議會。如果總統不可以解散議會,就
可能形成總統與議會的對立,俄羅斯1993年是總統武力解決的。俄羅
斯總結教訓之後,設計了總統可以解散議會的超級總統制,但又會造
成總統權力過大而議會偏弱的格局。這個問題科學的思路是在三權分
立框架下解決,其實美國憲法基本上解決了此問題,每隔兩年就選舉
一次,眾議院全部重選,參議員三分之一重選,基本上,僵局不會到
兩年。另外,可以用全民公決的制度化解僵局。
除了以上兩個擔憂之外,總統制還面臨幾個關鍵的制度設計問題:
總統任期。總統任期通常4到6年,這是當代人類社會的普遍心
理共識,太短了會導致政策缺乏連續性,太長了可能會官僚化。連任
不超過兩屆,這是為防範專制的普遍制度共識,韓國一屆5年不得連
任不夠科學。到底是4年、5年還是6年,這看起來是小事,但卻是一
個涉及權力分立制衡以及國家政治活動週期的一個重要問題。一個國
家的選舉不能間隔時間太長,太長了政府會脫離人民,也不能間隔太
短,太短了社會成本太高,人民也會厭煩。最好的模式是有相對固定
的週期,人們對變革的期待相對穩定。總統和議會的選舉時間不應同
時,如果同時,就有可能趕上某個重大事變的時刻同時選舉,導致國
家政策急劇轉向,為了持久穩定,政治家的選舉應當穩步進行。
綜合以上因素,我們分析一下總統任期幾年合適。如果總統任期5
年,參眾兩院無論任期2年、3年、4年、5年還是6年,國家選舉間
隔時間都是混亂的,比如,總統任期5年,參眾兩院都是4年,如果
第一次選舉是00年,那麼4年後第二次議會選舉,再隔1年即05年
是第三次總統選舉,再隔3年即08年是第三次議會選舉,再隔2年即
10年是總統選舉,這樣不規則的選舉間隔時間使國家民主政治缺乏節
奏感和相對固定的預期,而這對社會結構調整以及政治家群體的成長
都有著重要影響。如果總統任期6年,參眾兩院任期4年或者5年,
結果仍會出現上面的問題,如果參眾兩院都是3年,則可以出現一個
相對規律的選舉時間間隔,那就是每3年有一次選舉。如果總統任期
4年,參議員任期6年,眾議院任期2年,則國家每兩年有一次選舉。
中國應當在這兩個模式裏選擇,第二種模式,也就是美國採用的模式
更科學,它不僅使選舉週期固定,而且參議員每兩年更換三分之一,
即使在大選年,參議院也會確保三分之二議員不變,這樣能避免重大
事件引發激情衝動導致政府過於重大的變故。每兩年選舉一次,一次
小選,更換全部眾議員和三分之一參議員,再過兩年一次大選,更換
總統、全部眾議員和三分之一參議員,你會發現這樣的設計有一個規
則的音樂般的節奏。
難道中國要完全照搬美國?這是很多人的心理障礙。不僅中國,
很多國家都是如此,這是人類普遍的心理問題——我怎麼能跟別人一
樣呢?俄羅斯過去20年政權體制改來改去,總統任期先是4年,眾議
院任期也是4年,這本身有缺陷。2007年總統任期改為6年,眾議院
5年,這不是科學設計,選舉間隔時間沒有節奏,更重要的問題是,這
是因人設政,普京想當20年總統,俄國人也同意了,可是如果換了一
個人民不太喜歡的總統,也要呆6年才能再選舉。韓國也想設計自己
的特色,總統任期5年,不得連任,國會議員任期4年,同樣存在選舉
時間間隔混亂的問題。如果不照搬美國,難道我們要照搬俄羅斯?韓
國?埃及?總之,我們生活在人類社會,可供選擇的模式是有限的。
每個國家都想跟別人不一樣,但卻沒有認真理性地設計。說實在的,
有哪個國家像1787年的美國那樣,為制定憲法聚集大批法律精英和政
治家關起門來辯論三個月?大多數新興民主國家制憲過程大多是東拼
西湊,然後加上所謂自己的特色,然後改來改去。其實學習誰完全不
重要,重要的是,制度是否科學,是否能解決自己的問題。總統任期4
年、5年還是6年,本身差別不大,但總統和議會任期銜接,形成國家
民主生活的節奏,這是一個大問題。
彈劾總統權。當總統瀆職或犯罪,誰來彈劾總統?彈劾總統本質
上不是一個法律審判,法律審判應當在彈劾之後。彈劾是一個政治行
動而不是司法行動。總統由全民直選,該政治行動應當由同樣全民直
選的機構——議會承擔,最高法院少數精英沒有權力對民選總統做出政
治處理。議會一院發起彈劾,另一院審理彈劾,是科學的設計。
解散議會的權力。俄羅斯憲法規定總統特定情況下有解散議會的
權力,這是1993年總統武力打破和議會的僵局之後採取的立法,導
致總統權力過大,這樣的制度不科學,恐怕以後還要再改。總統不應
擁有解散議會的權力,這和彈劾總統不一樣,總統被彈劾了,副總統
繼位,國家政治生活影響不太大,而解散議會就必須重新大選,對國
家政治生活衝擊太大。至於總統和議會的僵局,可以通過制衡制度消
解,由於兩年一次選舉,最壞的情況最糟糕的的僵局也不會到兩年,
所以不用太擔心。
公民 許志永
2013年7月7日

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