万延海:管死境外组织,中国何去何从?

去年四月底,美国总统奥巴马访问了中国周边四个与美国有军事盟约关系或准军事盟约关系的国家,加强美国的亚洲再平衡战略,传递出遏制中国的强烈信息。

同期,乌克兰政治变天,台湾发生太阳花学运,香港占中运动在即。金融大亨索罗斯对媒体公开宣称,他在乌克兰创办的基金会对乌克兰发生的事态发挥了作用;去年初,乌克兰民选总统因其亲俄罗斯政策而被集会群众赶下台。而北京当局则公开称,占中是美国当局及其基金会在香港策划的颜色革命。

中国除加强与俄罗斯的军事合作外,也仿效俄罗斯加强了对境外非政府组织及其在华活动的调查和管控。去年夏天,大陆各地对境外非政府组织及获得境外资助团体进行了拉网式的调查。

大陆领导人习近平去年6月底出席和平共处五项原则发表60周年纪念大会时表示,要尊重各国自主选择的社会制度和发展道路,反对出于一己之利或一己之见,采取非法手段颠覆别国合法政权。

境外非政府组织在华援助活动,纳入了中共立法议程。大陆十二届全国人大三次会议副秘书长、发言人傅莹今年3月4日在北京表示,要通过立法,使境外非政府组织在中国的活动能够有法可依,并称有6000多家境外非政府组织在华开展工作。

根据大陆全国人大发布的《境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》,境外成立的非营利、非政府的社会组织在中国境内开展活动应当通过依法登记的代表机构进行,而未登记代表机构需要开展活动的,应当事先取得临时活动许可,否则,不得在中国境内开展活动,不得委托、资助中国境内个人、法人或者其他组织在中国境内开展活动。

一旦该法案获得通过,境外组织在华登记代表机构的管理机关是省级以上公安部门。在获得公安机关登记许可前,境外组织还需要获得省级以上行政部门或其指定组织作为业务主管单位的同意。如果是临时活动,境外组织需要和境内依法登记团体合作,获得业务主管单位同意,然后申请登记管理机关的许可。

该法律草案引起了国内外非政府组织、学术单位和媒体的强烈反响。反响最为强烈的当然是草案中拟定公安机关作为境外非政府组织的登记管理机关及其广泛的审批权限和监管权限。

尽管该项立法强调保护境外非政府组织在华权益,比如,境外非政府组织代表机构凭登记证书可以办理组织机构代码、税务登记,刻制印章,在中国境内的银行开立银行账户,可享受税收优惠,可雇佣境内人员和境外人员,并与境内组织合作等。

但是,北京当局起草并准备通过境外非政府组织管理法主要目的依然是应对境外组织从事和资助政治革命所带来的挑战,正如草案规定,境外组织不得从事或资助政治活动,不得颠覆国家政权,不得危害国家安全和国家利益,不得破坏民族团体和分裂国家等。

过去十年,中亚国家、北非和中东国家相继出现群众集会赶走独裁者或民选领袖的社会运动,部分国家并出现内战和分裂。俄罗斯则出现了反对普京再次竞选总统的运动。

过去十年,俄罗斯一直加强对境外资助的管控,而在国内由政府加强对民间社会组织的资助。普京2012年再次成为总统后,俄罗斯颁布了《非政府组织活动法》(即所谓“外国代理人法”),要求接受外国资助的非政府组织必须以“外国代理人”的身份重新登记。

美国亚洲再平衡战略,迫使中国和因乌克兰危机而与西方交恶的俄罗斯再次建立兄弟般的友谊。和俄罗斯一样,中国政府加强了对境内社会组织的支持,包括资金援助。

不管我们愿意不愿意,北京将在近期颁布一部管理境外组织在华活动的法律,并且在管理上将“不择手段”和“不计成本”。根据目前的法律草案,大陆对境外组织实施管理的成本要远远高于境外组织用于中国的发展援助或政治援助的资金总额。

但是,北京也必须面对这样的局面,所谓道高一尺、魔高一丈,那就是,来中国实施政治援助的国家政府和非政府组织也可能是“不择手段”和“不计成本”的。美国在冷战时期曾经用中央情报局在共产主义国家中进行文化和政治渗透,后来觉得用非政府组织名义更加名正言顺。中国要向公开的非政府组织名义支持政治活动说不了,难道政府、商业、文化、教育、个人甚或联合国机构等渠道等就不可以走吗?

或许,北京当局需要设立国家安全专案来处理境外组织在华政治活动,而不是通过一部严格的境外非政府组织法律来提高境外来华援助组织的工作成本和困难。

中国古语,有朋自远方来,不亦乐乎!管得太严、太死,无助于中国全球领导力的发展,无助于中国走向世界所需要的软实力。

如果新法律提供了境外组织来华援助的清晰路径、便利和行为规范,保障境外组织在华权益,确保境外组织及其在华合作伙伴积极向政府申报各项工作计划、资金信息和人员信息,北京当局就不仅掌握了境外组织在华工作的基本情况,而且繁荣的国际组织和国内组织也是北京当局“反对出于一己之利或一己之见,采取非法手段颠覆别国合法政权”的天然盟友。

我个人觉得,公安部门作为境外非政府组织登记管理机关并不是问题,理由如下:大陆国家安全机关和公安机关的国内安全保卫部门一直在对境外、境内组织实施调查和管控,而且权限非常大,所以,公安机关愿意公开来管理境外组织,总比私下用“潜规则”来处理要好,也避免了人们对秘密部门的恐惧。其他部门作为登记管理机关,管了也白管,公安机关等还是会介入,而且在公安、国安等部门实质介入的情况下,登记管理机关可能怕担责任而可能更加保守。其他部门也缺乏足够的情资来管理境外非政府组织。

我的问题是,大陆公安机关作为登记管理机关,被授予了极大的审批和监管权限,但缺乏对其行为规范的法律规定。如果公安机关要来管理境外组织,就应该全面承担管理职责,而不需要再要求境外组织代表机构审批和活动审批要事先通过一个政府部门的业务主管单位。业务主管单位和登记管理机关的双重管理体制,难免会管死境外非政府组织。并非所有境外组织有对应的政府主管单位,而很多组织业务跨越多个政府部门,怕担政治责任的政府部门难免就会踢皮球。有些境外组织主要监察政府透明状况,其与中国政府信息公开法规精神相符,但却可能与具体的政府部门利益相冲突,就会出现找不到业务主管单位的情况。

大陆公安机关或许需要加强与境外非政府组织的正面接触,就该项立法和随后的境外组织登记管理工作,广泛听取境外组织的意见,并建立未来工作的专家和利益攸关者的意见咨询机制。对境外组织和境内组织的管理,大陆公安机关早已经和其他政府部门建立了协调和综合治理的机制,所以应该可以继续征询其他部门的意见,要求其他部门在业务上发挥咨询或指导意见,但不需要再设立一个业务主管单位了。

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