张舒迟:《境外非政府组织管理法》——为民间行动书写墓志铭?

即将出台的《境外非政府组织管理法》引发了最直接相关群体中思考和讨论的一次“地震”,它对国内公益行业和相关领域的深远影响,则将在日后的实践中逐渐显露。就目前的征集意见草案来看,该法出台后,任何违背官方意志的境外机构对内地公益组织的资助行为均将被宣告为非法,并面临严厉处罚。

境外资金对于内地公益而言,最首要地意味着官方无法完全掌控的因素。借助它,公益组织可以为有意推进社会转型和现体制转变的民间人士提供活动空间,并作为联结中心,与关系密切的行业和群体,如律师、媒体、学者,以及与各议题直接相关的社群建立联系,意在直接推进政策和制度性变革的公共行动由此得以展开——这种活动几乎没有获得境内基金会项目或企业、个人资助的可能。

这条路径在前十几年的实践中,曾被人们广泛地寄予希望,也取得过可敬的成果,如益仁平主要推动的乙肝歧视制度的变革、衡平机构关于精神卫生立法的活动等。尽管成熟度和参与范围等方面尚存很多问题,业内最领先的一些机构也长期遭受官方持续性的打压和限制,但由公益机构进行公共行动的道路却从未彻底堵死。

自2008年,汶川地震和一系列事件,使得民间近二十年来第一次获得了如此大规模的自发行动的机会和空间。民间从纯粹经济增长的发展观中觉醒,在行动中重新回忆起和体会到自身的力量,并热情地向着社会和公共的方向进行尝试与突破。原有的民间机构获得了黄金发展机遇,新兴的机构则方兴未艾,维权律师、调查记者、独立学者等众多个体或网络化的行动者一边借助各类平台开展活动,一边不断扩大和巩固已有的空间。

行动离不开组织和协同,而针对具体议题的研判和推动则要求较稳定的组织存在。事实上,官方对民间自主行动始终是高度戒备的,对组织化本身的容忍度更是极低,民间机构和活动自一开始就生存在现行体制的灰色地带,如公盟、传知行、益仁平这样直接提出法治、转型、权利等诉求的机构,更是一直挣扎在周期性的打击之下,乃至活动空间完全被取消。官方近年来一度晦暗的态度伴随着《境外非政府组织管理法》草案的亮相,终于获得了澄清。

在威权时代,人与人之间的政治性联系仍然是被切断的。《境外非政府组织管理法》之所以精确打击对民间行动的境外资助这种超出官方完全掌控的因素,也正是为了继续维持公共领域的原子化状态。独立的资金来源并非剑锋所指,无法受体制内方法和常规法律控制的公共行动才是。已有不少评论者指出,《境外非政府组织管理法》制定的牵头部门不是民政系统而是公安机关,以及该法授予公安机关广泛的监管权力,鲜明地指示着在官方看来,这个问题已超出了普通、日常性的社会治理范畴,而是直接关涉公共安全乃至国家安全。

联系到也在近期公布了二次审议稿的《国家安全法》草案,两部法律背后的立法意图显然是一贯的。不如说,《境外非政府组织管理法》就是一部民间行动领域的“小《国家安全法》”,是《国家安全法》的前奏。然而,无论是针对民间行动,还是其他关于国家安全的方面,站在官方的角度,难道以一种“有法”状态代替先前“无法”、边界模糊的制度灰色地带,真的更方便政府行使强制力进行管控吗?

事实上,通观《境外非政府组织管理法》草案全文,该法对政府机关的授权是广泛而笼统的。先前制度空间的模糊和不确定尽管允许了执法者在很大程度上行使自由裁量权,却同时留下了可供争议的余地,在这个“裂缝”中,官方和民间两方面都没有在实证法层面压倒性的话语权。一次打击发生,往往伴随着双方围绕其法律依据展开的激烈论争,而民间亦可在现行法框架下寻求一定程度的舆论乃至司法救济的支持。

即使《境外非政府组织管理法》仍然没有彻底消灭这种制度“裂缝”,它至少打算做到。经由成文立法,它宣布裂缝的空间现在归政府掌控,而通过笼统授权,同时保留了原先灰色地带造成的宽泛自由裁量权。被进一步挤压——如果不是完全排除——的则是民间利用裂缝进行活动和博弈的机会。该法生效后,一个合法的“非规范”空间即被创建出来,民间行动则将发现自己无可遁形地置身于一个“非常态”化的“新常态”之中。

在《例外状态》中,阿甘本将“紧急状态”描述“法律的力量脱离法律本身的孤离。紧急状态定义了这样的一种法律政制:在此法律制度中,规范是有效的的,但它无法得到应用(因为它没有力量),而同时没有法律价值的法案却取得了法律的力量。”表面上《境外非政府组织管理法》所意欲“规范”的民间行动领域,实际上正是一个即将开创“反常-非规范”的空间。在所谓主流社会的新兴和边缘,一次局部的“紧急状态”试验将为日后《国家安全法》和更大范围内的主权者——被施米特定义为“能够宣告紧急状态的人”——的出场铺平道路。

4月23日,王岐山与福山等人在中南海座谈。当福山问及“中国的宪法能否做到rule of law,并司法独立”时,王直截了当地回答“不可能。司法一定要在党的领导之下进行。这就是中国的特色。”我们难以揣测,在谈话中坦承“自己监督自己”难如“外科医生给自己做阑尾手术”的中纪委书记,是否意识到中国的改革已在深层次上到了无路可走的地步:主权者为了“自我革新”,提出“把权力关进制度的笼子里”,而为了打造一只足够的笼子,永远需要比“足够”更大的权力。

公共行动带来的民间自组织和自治、对政府的监督和对法治的追求和践行,原本提示了一条出路,然而同一个王书记也用穆兄会的失败事例否决了这种可能性。一扇刚刚要打开的闸门,现在又被关闭了,近年来激发着许许多多人们投身其中的某种希冀,《境外非政府组织管理法》似乎已为它写好了墓志铭。然而如果我们记得,正如马克思韦伯所言,“可能之事皆不可得,除非你执着地追寻世上的不可能之事”,任何行动根本上也正是以这样或那样的“不可能”的方式,穿越一连串即将关闭的大门,才获得了其实现的话,我们才能更好地理解,“当紧急状态成为法则”,政治地行动究竟意味着什么。

回顾08年那场地震为民间所带来的改变,审视其后几年内直至今日公共空间发展的轨迹,现下或许为时尚早。那时人们对深重灾难的悲恸与反思,由旁观到个人自发支援再到团结的行动,伴随着行动而来的强大而真切的力量感,同胞间协力并进的友爱之情,危难关头人们显现出的巨大勇气和难以磨灭的嘉言懿行等等,在很多人内心深处仍未冷却。毋宁说,这些回忆在今天看来,是一次来自民间的改变的突如其来的爆发和预演。它们象征着由偶然的事件开端、却在随后的进程中成为不可避免的趋势的一种新的生活形式,一种对于人们先前所习惯的日常生活而言“不可能”的生活——一种绝不应被遗忘的“紧急状态”。

2008年5月29日,《南方周末》发表评论员文章《可依法宣告紧急状态以救灾》。该文提出,汶川地震的救灾历程“事实上已具备紧急状态的实质内容”,救灾活动在各方面而言“均已超越国家正常时期的运转形态。我们只是没有在形式上宣布国家进入紧急状态而已。”

“紧急状态”最终还是“宣布”了——尽管是在七年后,以多少出人意料的方式。

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