环境公益诉讼实务指引


【最实务】

从2012年修订的民事诉讼法正式引入公益诉讼制度,到环境保护法修订以及最高法院关于环境民事公益案件司法解释的出台,环境公益诉讼逐渐走入人们视野。环境公益诉讼应该怎么提起?司法实务中面临的重点难点问题是什么?有何应对之策?

丨九章研究所

来源丨审判实务

项目描述

本项目以环境公益诉讼的发动和进展为线索,分析了原告资格、成本预估、诉讼管辖、检察机关的介入、聘请律师、举证责任、相关费用的负担,以及环境公益诉讼与私益诉讼的关系协调等 8 个问题。

样本搜集

数据来源:中国法律知识总库

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法律要目:诉讼与非诉讼程序法>民事诉讼>公益诉讼

文书范围:最高院及下级法院制作并公开的民事裁判文书

数据采集:截至2015年4月24日

分析路径:根据上述检索方案,收集获取与环境公益诉讼有关的法律、立法历史文件、司法解释、地方性法规、规范性文件等共计 129篇,裁判文书 10篇。研究人员从拟提起环境公益诉讼的社会组织的视角出发,以具体的诉讼步骤为线索,逐一思考、分析将面临的法律或实践问题。

实证分析

一、原告资格

继2012年修订的民事诉讼法正式将公益诉讼制度引入我国后,2015年1月1日生效的环境保护法第五十八条明晰了有权提起环境公益诉讼的社会组织范围:

(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;

(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

2015年1月7日开始施行的最高法院关于环境公益诉讼司法解释进一步明确上述第五十八条的社会组织包括了社会团体、民办非企业单位以及基金会等;设区的市级以上人民政府民政部门是指设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区以上人民政府民政部门。认定是否专门从事环境保护公益活动,可以依据 “ 章程确定的宗旨和主要业务范围 ” ;而在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚,可以认定为 “ 无违法记录 ” 。

关于如何获取社会组织的相关信息,可查询该组织官网上的简介及章程、民政部门网站上对其成立日期特别是年检日期的说明,以及其他相关记录。以 “ 中华环保联合会 ” 为例,通过检索其官网,我们得知该机构的注册部门是“民政部”;参考其章程第三条的内容,可知其从事的是有关环境的公益事业。至于其是否连续活动五年以上,可查询“中国社会组织网”中对其年检情况的记录。在中国社会组织网中能查询登记部门为“民政部”和省一级民政部门的所有社会组织的年检情况、评估登记等等。另外,在部分地方民政部门的官方网站上,也有专门针对本地区社会组织的查询系统,比如:

另外一个需关注的问题是:符合条件的社会组织可否跨区域提起公益诉讼?环境保护法第五十八条并未对此做出限制。环境公益诉讼司法解释出台之后,最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林指出,司法解释对于环保社会组织的地域活动范围没有做限定, “ 环保组织可以在全国范围内活动,这扩大了环保组织起诉的范围,有利于调动环保组织的积极性。”实践之中,在北京朝阳区注册的公益组织 “ 自然之友 ” 到福建南平中院提起 “ 福建南平生态破坏案 ” ,该案已被受理。

二、环境公益诉讼的成本预估

公益诉讼人在整个诉讼过程中的支出主要有两块:一是为准备诉讼所进行的初步调查取证,相关人员的差旅费等;二是诉讼过程中的必要支出,比如律师费、诉讼费以及鉴定费等。其中,鉴定费一般占的比重较大。每家社会组织运作环境公益诉讼的模式不尽相同,但均需对即将支付的费用有所预估。我们先考察一下以往环境公益诉讼原告的费用支出情况,希望对有关组织预估诉讼成本有所裨益:

在了解了环境公益诉讼大致的费用支出情况之后,社会组织需考虑的下一个问题便是:除了自身的经费预算之外,还有其他渠道获得公益诉讼资金吗?目前研究人员检索到的途径有两条:

一是申请官方设立的环境公益诉讼基金。例如,海南省于2011年设立了海南省级环境公益诉讼资金,该基金的来源是省级财政拨款,依据《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》管理,主要用于专项支付在海南省高级人民法院、海南省第一中级人民法院、第二中级人民法院、海口市中级人民法院、三亚市中级人民法院等审理环境公益诉讼案件的相关诉讼费用。其覆盖范围为“案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费、以及其他诉讼产生的费用。” 此外 ,也有报道提及河北省正在探索设立类似的环境公益诉讼基金。

二是申请民间组织设立的环境公益诉讼基金。例如,环境保护组织 “ 自然之友 ” 于2015年 1 月启动了 “ 环境公益诉讼支持基金 ” ,其重点资助领域为 “ 拟提起环境公益诉讼案件的前期调研、取证等活动”,资助对象主要是 “ 可以提起环境公益诉讼且有案源的环保组织”,且“每个个案资助金额原则上不超过8万元人民币”。

三、环境公益诉讼案件管辖

环境公益诉讼管辖法院的确定涉及下面三个问题:

第一,向何地法院提起诉讼?这个问题已经被环境公益诉讼司法解释第六条明确解答:此类案件的一审 “ 由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地” 的人民法院管辖。

第二,向哪一级法院提起诉讼?环境公益诉讼司法解释第六条规定为 “ 中级以上人民法院 ”。具体是中院,还是高院甚至是最高院,还需根据所在地法院有关级别管辖的界限、案件的重大程度等因素确定。

此外,环境公益诉讼司法解释还专门规定了跨行政区管辖制度: “ 高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况,在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。” 关于该条,最高法院新闻发言人孙军工将其解读为 “ 为克服地方保护主义,有必要按照流域和生态实行跨行政区划集中管辖。 ” 可见,该条规定着意解决环境公益诉讼中地方行政部门干预司法审理的问题。目前为止,“设立跨行政区划人民法院”的尝试还在试点阶段,已相继成立的两家法院分别是上海市第三中级人民法院与北京市第四中级人民法院,这两家法院审理范围均包括“跨地区的重大环境资源保护案件”。

第三,拟向其提起诉讼的法院是否设有专门的环保法庭?据最高法院中国应用法学研究所的统计,截止2014年 7月 15日,全国中级人民法院设立专门环保法庭的有35个,高级法院有9个。

四、检察机关可否出庭支持环境公益诉讼

民事诉讼法第十五条规定: “ 机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。 ” 该条为检察机关作为诉讼支持方参与环境公益诉讼提供了法律依据。环境公益诉讼司法解释第十一条也进一步规定,检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”司法实践中,已有数起检察机关支持环境公益诉讼的案件:

此外,在2014年 1 月中华环保联合会针对广州市白云区倾倒污泥事件提起的环境公益诉讼中,白云区检察院作为支持起诉人参加诉讼。据出庭支持起诉的白云区检察院检察员洪新德介绍, “ 此案涉及污染样本、鉴定结论,原告均是在检察院帮助下才成功获取。”有鉴于此,环境公益诉讼人在计划启动诉讼时,可以主动尝试争取检察机关的支持,特别是在污染企业已被判决承担相应刑事责任的情况下。

五、聘请律师

研究人员对于已结案件的律师代理情况作了分析:

(一)承办过环境公益诉讼的律师

(二)承办过环境污染责任纠纷的律师

鉴于现有环境公益诉讼案件较少,参与其中的原告律师也不多,为尽可能提供更多相关信息,研究人员扩大了研究范围,对于《中国法律知识总库》系统内 “ 民商法=>债权=>侵权=>环境污染责任”要目下的案件作了检索分析,发现来自于24个省份157个律师事务所(法律援助中心)的186名律师(法律工作者)曾经作为原告律师处理过环境污染责任纠纷,本报告不一一列举。

六、环境公益诉讼人的举证责任

举证难一直是制约环境公益诉讼发展的一大难题。为解决该问题,环境公益诉讼司法解释已尽量在现有框架范围内减轻环境公益诉讼人的举证负担。除了适用一般环境责任侵权的“因果关系举证责任倒置”规定之外,关于环境公益诉讼人的举证责任问题,上述解释还做了以下特别规定:

此外,公益诉讼人如欲提出具体的生态恢复及服务功能损失费用请求,则需就相关费用的数额提出证据。要满足上述举证责任,公益诉讼人一般需要找适格鉴定机构就案涉环境问题进行鉴定。关于哪些机构可以接受此等委托,2014年1月3日,环境保护部发布了第一批“环境损害鉴定评估推荐机构名录”,被推荐的单位如下:

除此之外,各地方的环境科学研究机构也多可承接环境损害检测项目,比如 “ 昆明市环境科学研究院”及 “ 连云港市环境保护科学研究所”已经在环境公益诉讼中承接过此类项目。另外,环境保护部还于 2014 年 10月 24日发布了关于印发《环境损害鉴定评估推荐方法》第 II版的通知给有关单位,以此确定了环境损害鉴定的基本方法。

环境公益诉讼司法解释第十五条还规定了专家出庭就 “ 鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题 ” 提出意见的制度。

七、费用负担

为了鼓励社会组织积极参与维护环境公共利益,2015年开始实施的环境公益诉讼司法解释已经“在相关规定框架内尽量减轻了原告的诉讼费用负担”。

首先,关于诉讼费。环境公益诉讼司法解释规定如果公益诉讼人交这笔费用 “ 确有困难 ” ,申请缓交的 ,“ 人民法院应予准许 ” 。依据《诉讼费用缴纳办法》第四十八条的规定,当事人申请缓交的,需要在起诉时提交书面申请,并 “ 足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料。 ” 如果胜诉,此笔费用最终由污染方承担;如果败诉,公益诉讼人亦可 “ 申请减交或者免交诉讼费用”,但此时是否准许由法院决定。此外,重庆市高级人民法院发布的《关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》规定:“原告败诉的,免交诉讼费”。

其次,关于律师费及其他合理诉讼支出(比如差旅费)。环境公益诉讼司法解释第二十二条规定,原告请求被告承担合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的,人民法院可以依法予以支持。关于这一条,最高法院环境资源审判庭负责人答记者问时明确提到: “ 在案件胜诉时,原告为该案件支出的检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用等应由被告承担。”败诉时,此笔费用只能由公益诉讼人自行承担。

再次,关于调查取证、鉴定检验及专家咨询等费用。根据上文最高院环境资源审判庭负责人的答复,如果公益诉讼人胜诉,此部分费用应由被告承担。如果败诉,环境公益诉讼司法解释第二十四条第二款规定,可以从人民法院判定被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项中酌情予以支付。

问题来了:环境公益诉讼司法解释第二十四条第一款提及了生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失,这两笔款项是赔偿性的,还是惩罚性的?如果是赔偿性的,从理论上说这些费用均有证据支持,用于恢复环境等功能之后应该没有结余,也就不存在用作其他案件鉴定费等的可能;如果其包含惩罚性因素,则第二款规定才有现实意义。

最后,实践中如何处理法院判处的 “ 环境恢复资金 ” 及 “ 功能损失款 ” ?环境公益诉讼司法解释未对此做出具体规定,但最高法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见中曾提到 “ 探索设立环境公益诉讼专项基金 ” , “ 尚未设立基金的地方,可以与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。 ” 此外,最高院环境资源审判庭负责人在答记者问中也提到: “ 不能由原告直接领取,以防止出现挪作他用的情形”。实践中,无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用。上述负责人明言:“这项制度目前尚处于探索之中……待时机成熟时再加以规范。对于目前尚未设立专项基金或专户的地方,可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。”

考察了相关法律规定之后,我们再来看现有的司法实践情况:

八、环境公益诉讼与私益诉讼的关系协调

环境公益诉讼司法解释第三十条作出明确规定,因同一污染环境、破坏生态行为而提起环境私益诉讼的原告,无需再举证证明已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实,除非被告有相反证据足以推翻;类似的,这类原告也可以主张适用公益诉讼判决中“就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定”,除非被告有相反证据足以推翻这些认定。

进一步考察上述第三十条内容,研究人员发现其是以“公益诉讼先行”为前提做出规定的。但司法实践中公益诉讼可能历时长久,这就意味着私益诉讼人需要等待较长的时间才有可能享受公益诉讼带来的成果。司法实践需要考虑的一个问题是:如何使私益诉讼原告更及时地(甚至与公益诉讼的判决同时)享受环境公益诉讼胜诉的成果?如果公益诉讼和私益诉讼同时提起,且由不同的法院受理,如何处理两个诉讼的关系?

 

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