董希淼:税收如何法定

油价 消费税

2014年11月28日和12月12日,财政部、税务总局发出通知,先后两次提高成品油消费税。半个月之内,连续就同一个税种的税率进行两次调整,实属罕见。

在国际油价不断大跌情况下,随着成品油消费税提高,国内油价下调幅度大幅缩水。公众对此颇有微词,对消费税下一步如何变化提出疑问。而我们更关注的是,相关部门对税收征收和调整的依据、程序是否合规合法。

依据、标准和程序问题

就这两次成品油消费税上调看,明显存在三个方面的问题:一是调整的依据不充足。相关部门说明,上调消费税是为了促进节能减排,税负也在各方承受范围之内。那么,这半个月来,是节能减排形势突发变化,还是民众税负承受能力突然提升,竟然需要再一次上调消费税?相关部门这样的调调,可以说是“欲加之税,何患无辞”。二是调整的标准不透明。以汽油消费税为例,11月上调0.12元,这次上调0.28元。这其中有何依据,标准何在?此次调整之后,我国汽油零售价中的税收比例已经接近40%,而美国为11.22%、德国为56.92%、日本为39.30%、中国台湾为26.31%。我国汽油税收比重不如欧洲国家,但比美国等已经高出不少。三是调整的程序不合规。《消费税暂行条例》第二条规定:“消费税税目、税率的调整,由国务院决定。”而相关部门这次以“财税[2014]106号”发出的《关于进一步提高成品油消费税的通知》,正文并未提及是否经过国务院决定,落款则是“财政部、国家税务总局”。

应该说,相关部门半个月来对成品油消费税的两次调整,不但依据不足、标准不明,也完全不够合规,即不符合《消费税暂行条例》的规定。到目前为止,尽管《消费税暂行条例》只是一部行政法规,但却是成品油消费税得以开征的唯一成文依据。

其实,我国的成品油消费税从诞生之初起,就带有随意调整的烙印。2008年11月10日,时任总理温家宝签发了国务院令,公布修订后的《消费税暂行条例》。在此条例所附的《消费税税目税率表》中,“无铅汽油”的消费税是0.20元/升。而2009年1月1日,《消费税暂行条例》正式施行时,汽油消费税却上涨0.8元/升至1元/升。前后不到两个月,汽油消费税涨了5倍。2005年10月,全国人大常委会通过关于修改个人所得税法的决定,将个人所得税免征额从800元调整为1600元。800元的免征额是1980年9月确定的,这一上调整整历经了25年。

据说,2009年除成品油消费税大幅度上调,是为了配合2008年底成品油价格和税费改革的需要。当时,全国取消了公路养路费等收费,并提出逐步取消政府还贷二级公路收费,因此大幅提高汽柴油等税额。此后五年多时间内,成品油消费税保持稳定,直到这半个多月来的两次调整。

税收政策通病

不只是成品油消费税,我国的税收政策一直存在征收层级低、标准不透明、随意性强等弊病。

2007年5月30日午夜12时,财政部突然宣布调整印花税税率的行为,被网民们戏称为“半夜鸡叫”。2008年4月23日,印花税再次调整,同样又是一次突然袭击。两次调整,依据的都是《印花税暂行条例》,据说该条例授权财政部可以制定实施细则。同样让民众一头雾水的,还有曾一度传说要征收的“加名税”。2011年,婚姻法新的司法解释出台,夫妻在婚前买的房产不算作夫妻的共同财产,其房屋所有权属于出钱购买的一方。于是,在房产证上加名就成为一股潮流,“加名征税”也被摆上桌面。媒体报道称,南京拟率先开征“加名税”。虽然“加名税”只是一场闹剧,但本应由法律加以严格规范的税收领域在现实中被行政法规侵蚀的现象屡见不鲜。另外一个例子是,2011年国务院在重庆市和上海市进行非营业用房征收房产税试点,国务院一度还授权省级地方政府自行制定征税办法。

所以,从根本上说,包括成品油消费税在内的各种税收政策,之所以被行政部门翻云覆雨,主要原因在于:我国没有坚持“税收法定”原则。“税收法定”也称税收法律主义,作为税法中最重要的原则,是指由立法机关决定全部税收问题,税收主体必须依且仅依法律的规定征税;纳税主体必须依且仅依法律的规定纳税。“税收法定”原则肇始于英国,现已在世界范围内被公认,其基本精神在各国宪法或税法中都有体现,具体内容包括三个部分:税收要素法定、税收要素确定、征税程序法定。

简而言之,“税收法定”就是:如果没有相应法律,国家则不能征税,公民也没有纳税的义务。也就是说,有税必须有法,未经立法不得征税。“税收法定”原则是民主法治精神在税法上的体现,体现的是保障税收的严肃性、稳定性和程序性,这也是我们必须坚持这一原则的根本原因。各国一般从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两个方面进行规范,强调征税权的行使必须在法律限定的范围之内,征税与纳税双方的权利义务必须以法律规定为依据,任何一方都不得逾越法律的规定行使权力或履行义务。

我国虽然在宪法、税收征收管理法中都有“税收法定”的原则性要求,但目前18个税种中,只有个人所得税、企业所得税和车船税等3个税种由全国人大立法,其他15个税种都是由国务院制定暂行条例开征。这15个税种的收入,占税收总收入70%。也就是说,未经全国人大立法的税收超过七成。在这种情况下,我国的税收政策经常背离“税收法定”的要求,税收政策偏离公平原则、部分税收政策随意性强等等更是屡见不鲜。具体到成品油消费税上,一个消费税暂行条例就确定了税种,两个部门一纸通知就任性地上调了。

按照《立法法》规定,税收立法是全国人大的权力。那么,国务院为什么能够制定暂行条例开征税收?从历史上来说,这来自全国人大的授权。全国人大授权国务院立法的决定,最早出现于1983年,主要涉及安置老弱病残干部等方面。1984年9月,六届全国人大常委会七次会议通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,授权国务院就工商税制拟定税收条例,以草案的形式发布试行。1985年4月,六届全国人大三次会议通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,将授权范围扩展至“经济体制改革和对外开放方面”。此次授权的范围十分广泛,实际上国务院可以根据该决定进行几乎不受限制的立法。

30多年过去了,全国经济社会发生了翻天覆地的变化,但全国人大对国务院的这个授权,却一直没有收回。2009年6月十一届全国人大常委会第九次会议通过决定,废止全国人大常委会1984年对国务院关于工商税制方面的授权,理由是1985年的授权已将1984年的授权决定覆盖。换言之,2009年废止的只是1984年的授权决定,而1985年的授权决定依然有效。

2013年3月,来自山东的全国人大代表赵冬苓在人大会上提出了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》,当时引起了广泛的关注,甚至被称为“史上最有含金量”的议案。但到目前为止,此议案还是石沉大海。尽管如此,立法机关也开始认识到“税收法定”的重要性,并将可能采取一些措施加以推进。2014年3月4日,在十二届全国人大二次会议新闻发布会上,全国人大新闻发言人傅莹就“税收法定”进行公开回应,并明确表示:“进入新的时期,人大确实要更好地贯彻和落实税收法定原则。”这是全国人大首次就“税收法定”原则表态。

真正落实税收法定

本·富兰克林说过:“在这个世界上,除了死亡和税收,没有什么事情是确定无疑的。”的确,对公民而言,依法纳税是公民应尽的义务。但对国家而言,应该坚持税收法定、依法征税。也只有这样,才能逐步改变我国目前税收“多、乱、杂”现象,使企业和公民的经济生活有更稳定的预期。

中共十八届三中全会提出,要“落实税收法定原则”。十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定,更是犹在耳边,我们希望全国人大及国务院等相关部门还没有淡忘。当下,决策层可以分“三步走”,逐步将“税收法定”落到实处:

首先,要尽快结束税收制度的“授权立法”。这就需要废止1985年《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,将税收基本制度的立法权限从国务院收回到全国人大。在授权尚未收回之前,应对国务院授权立法进行更为严格的法律监督,比如建立授权机关的批准制度。其次,要尽力推动税收暂行条例上升成为法律。尤其是一些经过实践检验比较成熟的、立法条件比较具备的,要尽快推进。2011年2月,车船税成为我国第一个由暂行条例上升为法律的税种,已经算是一个好的开始。第三,要全面加强对新税种的立法工作。比如现在公众普遍比较关心的房地产税、环境保护税等,不能再以“旧瓶子装新酒”,仍然以暂行条例甚至地方立法的形式进行所谓的试点,一定要通过全国人大立法之后才能开征。此外,我们应积极推动“税收法定”原则更加明确地写入宪法,为我国完善科学的财税体制打牢宪法基石。

由于税收立法攸关公众切身利益,无论是全国人大及其常委会还是国务院,在进行税收立法或授权立法的过程中,都必须及时、全面地向社会公开立法信息,包括但不限于立法的主要背景根据、立法所需解决的问题、拟定的方案内容等,明确公众的有效参与的各种方式和途径,让阳光普照税收立法全过程,让人民发出声音,让人民有权选择和决定。

税收的本质就是一种“公法之债”,税收法定,到了迈出更大的步伐的时候了。

作者为中国人民大学重阳金融研究院客座研究员

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