刘典、郑菁菁:监管境外NGO 破除“离岸政治”

近日新华社报道称,为保证和规范境外非政府组织在中国境内合法开展活动,全国人大常委会将审议《境外非政府组织(NGO)管理法草案》。草案规定了境外非政府组织在中国境内设立代表机构和开展一次临时活动的申请登记许可程序,确立了政府有关部门为境外非政府组织提供帮助的相关法律义务,还明确了违法行为的法律责任。

国家对境外NGO在境内政治活动的监管,实际上一直都比较严格。《境外非政府组织(NGO)管理法》的起草,意味着相关监管进入法制化轨道。在我们看来,监管的重点和难点都在于如何将介入“离岸政治”的NGO组织与真正从事公益事业的NGO区分开来。

“NGO(Non-Governmental Organization)”直译为“非政府组织”,这是一个极其含混的词汇,它涵盖了不同国家无数领域千差万别的机构。早期的NGO更多是基于基督教传统和人道主义精神开展国际援助活动及慈善活动,发展至今日对当代国际政治的影响极其深远。

随着改革开放的深入,当前活跃在我国境内的境外NGO正日益成为影响经济、政治、文化、社会发展的一支不可忽视的力量。据不完全统计,目前在我国长期活动的境外NGO有1000个左右,加上开展短期合作项目的组织数量,总数可能多达4000-6000个。每年通过境外NGO流入我国的活动资金可达数亿美元,其活动范围涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育等20多个领域。

NGO在中国的飞速发展,一方面在为给中国带来了国际资金、先进技术和管理经验,有利于中国科技、民生、公益事业的发展进步,对促进中国非政府组织向着正规化和国际化发展发挥了积极作用。在另一方面,大多数NGO在相当长的时间里都是实实在在的“黑户”。

现今中国有关NGO的法律法规主要有三个来源:1989年6月颁布的《外国商会管理暂行规定》、2004年3月颁布的《基金会管理条例》以及民政部在2012年修订的社会组织三个登记管理条例。前两者主要针对的是非营利性团体、基金会类型的境外NGO,后者则对社会团体类型的境外NGO有所规制。从上述内容中可以发现,三条法规的出台不仅时间跨度相当大,对境外NGO的管理类型也相对单一,并没有形成一个科学的立法体系,形成对境外NGO有效的监督与管理。

与此同时,曾经在东欧剧变、中亚西亚北非“颜色革命”中,一些具有政治背景的境外非政府组织已经变成境外政权的延伸和变种,成为本国反政府力量的孵化者、助推者和组织者。基于政治利益,通过NGO输送资金,利用文化交流、捐资助学、项目培训等手段进行意识形态领域的渗透,搜集目标国的政治、经济、科技、军事情报,在目标国内部培养代理人和政治反对派;特别是以开发援助、扶持弱势群体为名,打着“维权”的旗号,制造舆论,混淆视听,煽动民众和政府产生对立情绪;或者支持参与策划街头政治、民族分裂等活动。这些活动都对国家安全和社会政治稳定带来了一定程度的威胁和危害。

这些惯于操纵“离岸政治”的兴风作浪者,成了境外NGO的“害群之马”,使这个群体在各个国家发展之初普遍遭受政治上的不信任。

而事实上,NGO从上世纪八十年代开始,NGO在西方世界成为“公民社会(civic society)”的核心要件。在一个“政府不可靠”且“市场失灵”的时代,西方人希望谋求一种更有效的治理模式,让个体联合起来对抗日益强大的国家权力,谋求政治的再平衡,而这种新型治理必将涉及国家与社会的重构。

也许政治不完全是金钱的游戏,但没有金钱的支持政治将寸步难行。大多数NGO并非盈利性组织,其资金从何而来?在一个商业社会,如何吸引逐利的社会资本投入到一个回报率极低的项目中,恐怕不是描述一种悲天悯人的情怀就能行的通的,必然有其他的目的和效用。而事实上现在很多NGO的运转,政府拨款在NGO经费中所占比例越来越大,事实上无论在哪个国家,NGO和政府之间的关系其实都是暧昧不清的。当然,NGO还可能有另外的经费来源,如私人捐款,除去少部分纯粹慈善性质的捐款之外,剩下的难免是某些利益集团别有用心的投资,用以博取声名,进一步则是左右政府决策;另一方面,私人捐款对于NGO来说往往是杯水车薪,仍然要依赖政府拨款。

这是一个很有意思的现象,按照“公民社会”的政治理论,它既是与国家相对的私人领域,作为其主要载体之一——NGO又需要在公共领域参与诸多国家事务,而NGO的运行却主要依靠政府的拨款。既然没有“断奶”,如何保证其独立性?更别提作为一种独立的民主力量制衡国家政府,最后只能沦为国家意志的工具。

而事实上同样也如此,美国前总统布什曾亲口承认,美国的非政府组织在推动世界范围的民主变革上做了巨大努力,促发了“玫瑰革命”、“橙色革命”、“郁金香革命、”“紫色革命”和“雪松革命”。最近香港的“占中”运动,就受到了美国国家民主基金会的资助。而中国在其他国家的投资经营活动,也经常会遭到西方资助的非政府组织的“搅局”。维基解密就爆出,美国驻缅甸大使馆资助了当地的一些非政府组织,反对中方投资的密松水电站的建设。

早在2012年俄国通过了《非政府组织法》,根据普京签署的这项法案,任何符合以下两个特征的非政府组织必须被列入履行“外国代理人”职能的组织清单,即受到境外资助与从事政治活动。这些组织必须提交特殊的报告,并接受特别检查,违者可被判处2年监禁,罚款30万卢布或480小时社区劳动。根据这条法案,俄罗斯政府对NGO大举屠刀,要求法庭关闭或暂停将近9000个NGO的活动,另有5610个组织面临罚款。与此同时拿出23亿卢布扶植本国NGO的发展。

有别于俄国严格准入的NGO管理模式,美英等国对非政府组织的登记注册程序都比较简单。在美国,申请者只需提交一份简单的机构章程,写明机构名称、目标,说明不为任何私人谋利益的宗旨,交由州内政司批准即可。在英国,成立志愿者组织无需登记,只要有自己的章程,不向政府要钱,成员不少于3人即可成立。对非政府组织的监督管理模式一般都采用过程控制办法。即对非政府组织开展的活动和组织运作的全过程实行监督、评估和控制。这些国家的情报机构在监管过程中起到了非常重要的作用。

在大力向中俄等国“革命力量”输血的同时,英美等国也十分警惕本国内NGO与境外资金来往。英国《金融时报》称,俄罗斯秘密向欧洲环保团体提供资金和开展合作,以环保为名抗议开采页岩气,从而维持欧洲国家对俄罗斯天然气的依赖,政府需警惕这种声音。此事最终上升到北约首脑层面,不难现象相关NGO会受到什么样的处理。

在中国尚未有对境外NGO的相关惩罚性措施,不过对于NGO一直以限制性管理的态度审视其发展。甚至一些不涉及政治活动的境外NGO,比如一些动保等组织在进行活动时举步维艰,令相关人士感慨“自带干粮都不行”。

因此在法律监管上需要厘清这一点,《境外非政府组织(NGO)管理法草案》要制定境外非政府组织项目、资金、人员管理制度,制定境外非政府组织活动领域准入目录,一方面甄别某些有“政治背景”的境外NGO并进行严格管理,另一方面,要想发挥NGO的积极作用,保障大多数非政治性境外NGO的合法权益,在积极接纳的同时,也必须有一整套规范,尤其对资金、账目、信息披露等方面,建立完善的监督、调查机制。只有这样,才能发挥在华海外NGO的积极作用,切断其与“离岸政治”的关联,使其复归常态。NGO的管理透明度是其本身公信力的体现,这也是法律监管的应有之义。

转自:经略

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