聶日明:外灘事故折射中國社會組織缺失

2014年12月31日晚23時35分許,上海外灘陳毅廣場發生踩踏事故,到2015年1月4日止,至少造成36人死亡,49人受傷。外灘踩踏事件全國震驚,死傷人數為近年來少見,更令人震驚的是事故發生地在上海,在這個以精細化的城市管理著稱的中國現代之都。

上海市的城市化管理,以精細化著稱,在流動人口、市政、社區和小區物業等方面的管理經驗與實踐,要領先全國水平十年以上。例如,非戶籍人口的基本公共服務方面,上海早在2002年、2004年就出台《引進人才實行(上海市居住證)制度暫行規定》、《上海市居住證暫行規定》。全國層面,直到2014年年末,國務院法制辦才發布《居住證管理辦法(徵求意見稿)》。在普及非戶籍人口的義務教育方面,上海在2008年啟動“農民工同住子女義務教育三年行動計劃”,規定凡能提供父母的農民身份證明、在滬居住證明或就業證明的農民工同住子女均可在上海免費接受義務教育,而全國層面至今未有保障細則。

在大型活動、節日的安全保障方面,上海的能力就更不用提,拋開豐富的經驗與強大的動員能力,2010年舉辦的世博會前後,上海更實施了為期數月的大型活動安保常態化訓練。外灘踩踏事件當天,雖然人數眾多,但較世博會規模尚小,單純以活動參與人的多寡、活動大小、參與人素質高低、安保預案完善與否等因素解釋此次悲劇,顯然都不能成立。

事後來看,上海市政府在外灘踩踏後的應急處置措施,如信息披露的及時性與內容的豐富性、傷者救治、危機應急方案等方面的表現,都還算不錯。公共輿論中,有人指責上海市政府對活動的安保不力,也有人追問上海市政府的預案為何不起作用,但對危機時的應急處置、信息披露、官員表現等方面的批評卻不多。與之形成鮮明對比的是1月2日13時,哈爾濱的一個倉庫發生火災,當地政府的應急處置失當,不僅傷亡了十餘位消防官兵,主政官員表現的官氣十足,也令人失望,被網民聲討。

所有這些,恰恰是公眾質疑為何上海會發生外灘踩踏事件的原因。外灘踩踏事件也不是近年上海面對的唯一一次危機,四年前的2010年,上海剛剛辦完世博會不久,就發生了靜安大火,一時也是全國輿論的焦點。為什麽世博會規模這麽大、時間這麽長的活動都能辦好,卻搞不定一棟樓的安全,防範不了一個外灘的跨年活動?

事實上,“能打贏大型戰役,卻在日常管理中落敗”,是上海市以及中國其它大中型城市都面臨的城市治理的窘境。北京可以在APEC會議期間保持“APEC藍”,卻沒法保證平時也是天天藍天,上海可以在“亞信會議”期間路上無車,但不得不面對平時每天出現的交通擁堵。近年來,地鐵運行事故、暴雨中城市積水內澇等方面的危機也頻現報端,都顯示了城市治理中“打得贏大仗、搞不定日常管理”的特徵。

顯然,“能打贏大仗”是因為政府肯不計成本的投入,不管是世博會、亞信公議,還是奧運會、APEC會議,政府為保安全與暢通,都是不考慮成本的,以辦好為上,人力、物力與財力的投入花多少都無所謂,根本不是一個市場化的行為。世博會期間,單論上海的警察與其它公務員,就是幾個月不休假、神經高度緊張,城市管理靠高投入、高成本才能維持無事故。大仗可以不考慮成本,因為辦完之後,可以恢復常態。但日常的城市管理怎麽可能保持這種高度緊張的狀態?

既然日常管理沒辦法不計成本的高投入,那提高城市管理績效只有兩條路:要麽提高治理效率與專業性,要麽轉嫁成本。不管京滬,還是其它城市,採用的策略都是後者。總而言之,大活動危險,那就不允許搞或者盡量少搞;道路堵了,就不讓車上路(限行限牌);天空不藍,就關廠(限產停產);流動人口有安全隱患,就趕走(降低非戶籍人口占常住人口比例);非戶籍人口子女太多,就提高義務教育的準入門檻(類似五證齊全等)……

本次外灘踩踏事件的緣起正是如此。事件發生的地點,是過去三年外灘跨年燈光秀的最佳觀賞地。但據財新披露,早在今年11月初的申報階段,今年的跨年燈光秀就已被上海市公安局重大活動辦公室否決。主管部門的顧慮就是,前一年的跨年燈光秀活動觀看人數太多、超過負荷,今年繼續舉辦會有安全風險。

然而,這種直接粗暴的降低風險的措施,並沒有消除風險,反而在取消跨年燈光秀後,安保降級、外灘不封路、地鐵不甩站,不管是警力投入,還是限流導流,都不及去年。這種情況下,許多市民並不知曉跨年燈光秀取消了,仍然前往觀看。觀看市民比往年更多,配備警力與預案卻比去年少,成為踩踏事件的主要原因之一。

問題來了,如果政府不只是簡單的轉嫁成本,城市治理的效率當如何提升?首先,我們應該明確,城市管理效率的提升,不只是政府管理效率的提升,而是社會組織效率、市民文明程度等多個方面的提升。在本次外灘踩踏中,大多數現場觀眾並無在大型擁擠活動中防範踩踏的經驗。而這恰恰是非常重要的。在地鐵、商場、室外活動,踩踏事故的可能性隨處可見。

市民在大型活動中的有序也並非與生俱來,德國發生過杜塞爾多夫音樂節踩踏事故,香港發生過蘭桂坊踩踏事故。在德國留學的孔洞一先生,在觀察柏林跨年活動時發現,人流中經常會被自發空出來一條走廊,這個細節表明,謹慎的德國人在遭遇慘痛教訓後對此類事情的高度自覺和警惕。

如果我們不希望通過慘劇來讓市民獲得經驗,那麽平日里適宜的培訓,公共集會、活動中的引導與訓練,就非常必要。對於中國的各大城市來說,這一點尤為必要。近十年,中國各城市的常住人口增速驚人,多數新移民來自不發達地區,排隊、看指示路標行進、服從組織者的引導、禮讓弱勢群體等習慣,都不具備。這並不一定是因為他們的道德低下,更可能是生活環境使然。一個農民在農村走路、辦事,哪用得著排隊,也沒有指示牌與路標。但到了城市裡,變成市民時,他們必須要學會排隊買票、進站,看指示牌走路,這不僅靠他們自己的學習,還需要各項公共服務在設置時就要考慮如何培訓他們。

其次,這些任務的工作量巨大,遠遠超過歐洲等發達國家,就算政府能獨力完成,其花費必然巨大。這就需要社會組織參與其中。一般來說,成熟的市民社會中,社會組織發達,在政府與市民之外構成穩定、文明社會的中堅力量,他們以各類使命、願景為驅動力,完成各自的目標,如環保、公民素質培訓、養老服務、素質教育、心理咨詢等。他們是幫助市民樹立良好的公共道德、學習各類公共行為規範的主體。

但在中國政策限制的環境下,以基金會、社會團體及民辦非企業單位為主體的社會組織仍然弱小,從業人數占在職勞動力的比重遠低於發達國家,在公共集會培訓、公民素質教育等方面,更受到嚴格的管制,生存環境艱難。中國的社會組織,還起不到他們應該發揮的作用。目前包括京滬在內的城市管理者,過於依賴街道居委的大媽組織社會管理、提供社會服務,但大媽們能發揮的作用遠遠不及社會組織。

中國國民教育序列的學校,也很少提供相應的課程,學生基本上得不到相應的教育。這從本次外灘踩踏中,20歲左右的年輕人居多,可見一斑。抑制社會組織的發展、國民教育序列又不提供相關課程,市民如何能獲得足夠的經驗和知識去防範類似悲劇的發生?

(据FT中文网。作者为上海金融與法律研究院研究員。本文僅代表作者個人觀點)

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