FT:僭越的黨治與遙遠的法治

2014年12月12日新華網發布瞭如下新聞:“為加強黨內監督、深化黨的紀律檢查體制改革,中央決定,由中央紀委在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協機關等中央和國家機關新設7家派駐機構。黨章規定,黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要,可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員。黨的十八屆三中全會提出,要全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構。”

官方媒體為此新聞鼓與呼,稱是實現中央一級黨和國家機關派駐機構全覆蓋的重要一步。 一部分民眾也開始寄望這樣方式能加強加大反腐的力度。

本文則試圖通過這一新聞來簡單討論僭越的黨治與法治之現狀。

關於這個新聞,我們可以問這樣一個簡單的問題: 黨章所規定的中共紀律可以監察國家機關的權力從何而來?

由這個簡單問題附帶而來的問題是:黨是否高於政府與人大?黨章的效力能否及於黨外的機構,比如人大、政協和國家行政機關?

這個簡單問題的背景知識是這樣的: 全國人大是國家最高權力機構(這是由《憲法》規定的),國務院由全國人大產生並作為人大的執行機關(包括下轄的行政機關,如宣傳部、統戰部等)。政黨是一個社會團體,他的管理權限理論上應止於政黨內部。

由此,我們可以輕易得出結論黨章所規定的中共紀委可以監察國家機關是一種明顯的僭越行為,它在行使不屬於它的權力。令人更為不安的是社會對於這種僭越行為理所當然地接受。

這種理所當然的現狀,應該有著深刻的原因,或者可以簡單地從三個方面加以理解:新中國的權力實際運作機制;歷史淵源和文化傳統;現實的需要。

因為歷史的原因以及政黨自身權力統治的需要,新中國的權力實際運作機制是黨政合一、黨在政前的。黨以一種絕對權威的姿態領導各級人民政府和各級司法機構。我們有兩套相互重合但並不完全相同的組織——一套是政府的行政機關,另一套黨的機構 。我們現行的、實際的權力運作機制中, 各級書記比各級(省、市、縣、鄉)行政首長權力大,總書記比總理大。同時,另一個現實的政治背景是我們國家的行政權明顯要大於立法權與司法權 。所以,黨領導政府、人大、政協、兩院(法院和檢察院)也就是一個“順理成章”的邏輯與現實了。

歷史淵源與文化傳統促使民眾輕易地接受了這種行為。

雖然我們現在身處現代社會,基於幾千年專制文化的教化與強化,民眾對權力的認知還帶有濃厚的傳統意識,充滿對於強勢威權根深蒂固地認同、服從與歸依。

長久的君主專制文化傳統還使民眾缺乏批判性思維。生活實踐中,政治權力運作與一般民眾生活無關, 民眾對於權力來源的合法性、權力運作的合法性與合程序性都缺乏必要的關註度與敏感度。大多數民眾並無從興趣與動力去追問各種權力的來源,合法與否,無法批判地看待我們的權力運行機制,其所為的最大限度不過是將自己改造得以適應這一制度。

同時,歷史上,由法外的權力機構來統治與管理國家,或者約束、監察行政機構也許可以稱得上是君主專制下一個額外的特色產物——統治者與被統治者對於法律的漠視以及過往歷史上國家的權力運行機制帶有很大的人為性使得在上位者設置法外機構成為常態。比如明代時有名的法外監察機構錦衣衛,是由君主自行任命與組織的法外機構,擁有較大的權力,可以自行監察、審問和處置行政官員等;又如明代的內閣和清代軍機處,均不是法統內的權力行政機構,但卻因為與君主的直接授權關系得以成為重要的權力決策和執行機關,反而凌駕於其他機構之上了。

帶著這樣深厚的歷史與文化傳統,接受這種並不是新事物的權力僭越之現象,也就並不困難了。

除卻以上原因以外,對於紀委進駐國家中央機關以及人大、政協等動作,民眾不但接受甚至略有期待,則可能是出於現實的需要性。

這種現實的需要性主要體現民眾有了部分現代法律意識的覺醒,認為國家中央機關、人大、政協也應該得到監督與檢察。現實中, 這些機構可能存在貪腐以及運行權力不當的情況,這更促使民眾渴求監督與檢察這些機關中,以追求公正與維護自身權益。如果有行為能滿足他們的這一需求,期待也就變得可以理解了。

這是一個現實的問題,無庸置疑,這些機關與機構都應得到監督。同時在過往的實踐中,他們受到的監督遠遠不夠, 以致於中紀委的監督也變得順乎人心。

這給我們帶來的一個問題是,要如何看待這些幫助我們實現目的的法外行為(假設中紀委確實能有效監察這些機構,有效反腐)?如果能獲得現實上的利益,是否不應深究其手段是否正確, 又是基於什麽樣的法理與授權在行使權力呢?

問題的另一面是,如果堅持這種批判性導致國家中央機關等無法受到有效的監察(不管這監察是來自何人,基於什麽樣的法理與規章或授權),這種堅持是否有其意義呢?

對於上面的問題,大多數民眾出於實用主義哲學的考量,可能會選擇達到目的即好,不管白貓黑貓,抓到老鼠就是好貓。因其滿足了現實的需要,期待也就變得可以理解。

不能理解的是另一個層面的問題——當僭越行為變得理由當然時,法治又在以一種什麽樣的狀態存在?

法治是衡量一個社會或國家是否進入現代化範疇的標準之一,法治的成分越多,離現代化就越近。反之亦然。

事實上,本文在行文時也不恰當地用了一個不現代化的詞語——僭越,該詞大概用在封建時代或君主時代更為恰當,如歐洲的僭主政治。只是這種不現代化的詞語似乎更切合這種狀態,因而加以使用。

有關法治,某本講述美國憲政歷程的書之序言曾說到“rule of law”與“rule by law”的區別。Rule of law,主體是法,是為法治。Rule by law,是依法而治(大可對照 “依法治國”口號),其還省略了一個主語,由誰來依法而治? 當存在一個凌駕在法律之上將法律視為治理工具的主體時,其並非為法治,可能還是另一種“人治”。

從黨最新執政組合的執政理念來看,其對於法治是有一定追求的。尤其明顯的是從黨的代表大會十八屆四中全會公報上來看,其專題討論了依法治國的問題,強調了法治,並首次使得依法治國的關註度超越了常規主題黨的建設,不能不說是一種進步,離現代社會又近了一步。

不過黨對於法治理解可能停留在(由黨來)依法治國的層面——或可稱為僭越的黨治。因此在十八屆四中全會後不久以後為加強黨的監督力度即派駐紀委工作組進七大機構,這一舉措完整清晰地體現了由黨來依法治國的治國理念,以及黨章即“法律”的定義。

如果從rule of law也即法治的角度來看,顯然中紀委進駐七大國家中央機構有悖於現行法律的規定,並無法理的依據與出處,也無明確的授權,以黨章凌駕於法律之上,大約並非符合法治的行為,更無從體現法治精神。

因此,從眼前的舉措中,我們能得到的有限進步為(黨)依法治國——當然前提是黨能一貫正確並確實依法而治。

面對更進一步的法治,顯然民眾與黨都沒有做好準備。在黨對於自身僭越行為的相當不以為然,反而用此大刀闊斧地強勢治理國家時;當民眾對這類僭越行為毫無誰知並缺乏批判與警惕意識時,我們應該知道,我們離法治還有很遠。也許終止僭越行為之時,會是法治起點之刻。

英國《金融時報》讀者 丁一本,(註:作者為執業律師,本文僅代表作者個人觀點,本文責編 霍默靜mojing.huo@ftchinese.com

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