众所周知，外交、涉外政策、对外事务一直是中国决策机制中集权度最高的部门。但2010年9月3日, 外交部政策规划司司长乐玉成在《中国外交2009》的首发式上接受中新社等媒体采访时表示，中国外交决策、政策规划越来越注重参考公众的意见。他说，当前来自报纸、电视等媒体的信息，甚至是网民的意见都是中国外交决策、政策规划时的重要参考。有观点认为，中国开始进入公众外交时代。
外交关系到国家安全、国家利益，当然也关系到国民福祉，本应有公众参与。但长期以来外交却被厚厚的神秘色彩覆盖，公众只知道外交的结果，不知道或极少知道外交决策的过程，更难对外交决策、政策规划产生影响。现在，外交决策政策规划越来越注重参考公众的意见，“外交”从公众不得置喙的禁区到公共参与，这是公民政治参与的重要表现，确实是巨大进步。但是外交的“公众参与”并非易事，背后需要一整套深刻甚至有些抽象的理论为其支持，需要一整套机制为其制度保障。
1
外交的“公众参与”当然是指公众、民意对国家的外交政策、甚至基本对外战略发生影响。但是，外交的公众参与不能简单等同于完全听从“民间舆论”、听从“民意”。因为只有经过公共领域的讨论、争辩，才可能有真正的民间舆论和民意的产生。换句话说，真正的民间舆论和民意只有在公共领域的平台上才可能产生。所以，公众参与外交的关键其实在“公共领域”。
20世纪60年代，作为晚期法兰克福学派最重要的思想家，哈贝马斯在其著作《公共领域的结构转型》中开创性地提出了“公共领域”的概念。他认为：国家和社会之间可以存在一个公共空间，公众可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉，这便是“公共领域”。
哈贝马斯首先把“公共领域”作为一个历史性概念，对此概念作了历史起源追溯。他认为历史地看，公共领域经历了三种形态，即：古代古希腊城邦公共领域、中世纪欧洲封建社会公共领域、现代资产阶级公共领域。他认为古希腊城邦公共领域是指城邦及其以政治生活为本质内容的公共生活。公共领域为自由民所共有，与每一个人所特有私人领域明确区分。这种公共生活主要是在广场上进行，形成特殊的广场文化。公共领域建立在对话(又分为采取讨论和诉讼形式)和共同活动的实践(可能是战争，也可能是竞技)之上。哈贝马斯认为公共领域的第二种形态是中世纪欧洲封建社会，但中世纪封建领主的庄园由其自己支配，封建领主的所有权作为一切统治权的总和，所以事实上不存在古希腊城邦的公共领域和私人领域的对立模式，作为制度范畴的、与私人领域相分离的公共领域，在封建社会是不存在的。然而，在哈贝马斯认为虽然如此，欧洲封建制度的某些特征，如君主印玺、国王王权仍然具有某种特殊含意的公共性。因为在中世纪，君主作为国家的最高统治者和所有者，其臣民被他代表、或者说被他体现了。所以，国王、宫廷为核心，封建领主、贵族阶层等上层社会中产生、发展出一套在公共场所表现出的标志，包括印玺、权杖、纹章及各种繁文缛节，以彰显其权威、高尚、道德。这一切，都是为了显示其高度的“代表性”，因此，哈贝马斯将其称为“代表型公共领域”。这种代表型公共领域认为自己是“公域”同时也是“私域”的代表，是“公”与“私”的总和，因此是不容质疑、讨论的，公众只能服从命令。在哈贝马斯看来，无论是古希腊城邦公共领域还是中世纪欧洲封建社会代表型公共领域，本质上都不是作为一个质疑、讨论经、批判的空间存在，因此名不副实。随着早期资本主义商品经济的发展，封建制度的统治基础发生了动摇。随着市民阶级的兴起，开始出现越来越多的商会、俱乐部、咖啡馆，人们在其中交换信息和意见，讨论公共事务；印刷业的发达使报纸、杂志、书籍也越来越多，信息传递、意见交换更快更广。商人、市民、作家、艺术家、哲学家、思想家、医生、律师、记者、编辑渐渐成为热议社会问题、公共事务的主体。在此风影响下，甚至贵族的沙龙也成为讨论公共事务的场所。这就是哈贝马斯所说的第三种形态、也是全新的公共领域，即资产阶级公共领域，承载了质疑、批判的空间。正是这林林总总、形形色色的公共空间中进行的有意无意的公开的自由讨论、互相辩驳中， 逐步瓦解了中世纪封建贵族统治的合法性基础。这种公共空间，是一种政治性公共空间。
哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中这样论述公共领域的内涵：“资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则同公共权力展开讨论。”这种公共领域是哈贝马斯思考的重点，他认为“国家”与“社会”的分离是现代公共领域形成的基本前提。公共领域由汇集的私人构成，个人成为独立自主的主体、成为有自我意识的个人，而不是等级、权威的附属，个人冲破等级制进入公共领域。个人的汇集形成社会，通过公共领域向国家传达社会需求。随着媒体的空前发达、包括“家长会”、“宠物协会”在内的各类NGO组织越来越多，进入公共领域的“门槛”越来越低，人人都可以(至少理论上或理想状态)进入公共领域。公共领域是社会限制公权的重要一环。进一步说，公共领域的主要功能之一是对公共权力进行监督、约束与控制。
任何个人都可以进入公共领域自由地表述自己的意见，同时也为公共领域的存在提出了更高的要求，因此哈贝马斯逻辑地提出了“理性交往”理论。如果没有这种理性交往，所谓“公共领域”只会是混乱不堪的自说自话，甚至彼此吵闹。理性交往就是确定，在这个公共领域中，每个人都是言说者，同时又必须是倾听者，是主动者，又是被动者，是施与者，又是接受者。也就是说，每个人都要听取不同意见，不同意见有自由表达的权利。经过发言、倾听、讨论，才可能形成“公共意见”，也就是公众舆论。相反，感性认知的情感宣泄,即便有着普遍的公众性,也不属于“公众舆论”。哈贝马斯强调：“公共意见,按其理想,只有在从事理性的讨论的公众存在的条件下才能形成。这种公共讨论被体制化地保护,并把公共权力的实践作为其批评主题。” 公共意见或公众舆论既不是某种公权力操控的强势表达，也不能以简单民意的机械统计、调查或“谁的嗓门大嗓门高”作为依据。只能是在信息自由流动，公众在充分获取各种信息基础上经过理性辩论、公开批判形成的“意见”才能成为公众舆论。
信息的自由流动、不同意见的平等表达，需要制度保障，需要习惯于此的社会文化的支持。
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如果信息的自由流动、不同意见的平等表达没有制度保障，没有习惯于此的社会文化的支持，就不会形成公共领域。这时所谓“民意”往往是被操控的“民意”，不仅不是良性的公众的外交参与，反而会产生更严重后果。
例如，义和团运动时间，华北民间早就存在“反洋教”的农民运动，面对如此巨大的社会运动，清王朝中央政府在相当一段时间内竟没有一个明确、统一的政策，往往由各级官员自行决定。由于中央官员内部和地方各级官员对义和团的态度非常不同，有的支持，有的反对，中央政府也深受影响，摇摆不定，时而主剿，时而主抚，但总的倾向是主抚。而慈禧最终决定利用“民意”，明确支持义和团，以根绝维新隐患。
甲午战争中国的惨败使国人深受刺激，以康有为、梁启超为代表的维新派提出“借法自强”，在光绪皇帝的支持下，上演了“百日维新”的活剧。变法必然触及守旧者的利益，以慈禧为代表的顽固派为了保住自己的权位，发动戊戌政变，维新六君子被杀，康、梁在外国使馆人员的帮助下逃往海外，支持维新的官员受到严厉处置，光绪皇帝被囚禁瀛台，“维新”失败。为了根绝隐患，慈禧等守旧派决定废除光绪，另立新君，但这一计划遭到西方列强的强烈反对而未能实现。对守旧派来说，光绪的存在确是潜在的巨大威胁。他们知道自己没有力量，便想依靠义和团的“民心”“民气”，同时又相信义和团的各种“法术”真能刀枪不入，打败现代化武器装备的洋人，于是决定用义和团来杀灭“洋人”，达到废立的目的。而义和团本身的封建性、落后性，也为这种利用提供了基础。
这种“民意”由于有了政府的明确支持，情绪高涨，义和团迅速向更极端、更非理性的方向发展，对传教士和教民不分男女老幼，一律打杀。1900年春夏义和团进入京津后，情形更为恐怖，许多传教士和外国人、中国教民被杀……对开明官绅，维新派人士，义和团更是明言打杀，要“拆毁同文馆、大学堂等，所有师徒，均不饶放”，明令要外国将“康有为交回国治罪”，在一些顽固派的指使下还一度冲入宫禁要捉拿光绪皇帝，外国使馆和外交人员也受到威胁。在这种情势下，西方列强以“保护使馆”的名义组成“八国联军”发动又一次侵华战争。
此时，不要说康、梁维新派的观点无法在国内合法公开表达，就是朝廷内部的御前会议上，不同意慈禧“向万国开战”的几位大臣最后竟被处死。不同意见，根本无法表达。
所以，外交决策、政策规划越来越注重参考公众意见确是美好愿望，但要做到这一点，除了良好的主观愿望外，还要，或者说更重要的是要有制度保障，如无制度保障，愿望再好，也很难落到实处。具体而言，两点制度保障至为重要：
一，公众能顺利获取真实、全面的信息，如果公众获取有关信息不全面，公众意见、情绪自然是片面的。外交决策部门受到的公众压力，其实是片面的。掌握全面信息的决策部门的决策与只有片面信息的公众间的要求不完全相符，甚至完全相反，结果很容易造成民众情绪、意见对政府决策的强烈反对。
二，各种不同的公众意见均应有充分表达的渠道，如果只允许某一种意见、观点表达而相反观点、意见的表达却受阻挠甚至被禁止，决策部门得到的“民意”也是片面的。而且，如果只允许一种观点、意见表达，这种观点、意见将影响更多受众，形成单方面的强大舆论压力。
也就是说，只有不同观点能平等表达时，才有公开、冷静、理性讨论、辩论的可能，只有经过公共辩论产生的外交决策，才能真正称之为“公众参与外交”。而在经过操控的“民意”“一边倒”压力、基础上形成的外交决策其实并非公众参与外交。决策部门若以此片面之“民意”作为决策参考甚或决策基础，做出的决策必然也是片面的。简单说，没有公共空间，便不可能有公共外交。
来源：雷颐游走古今
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雷颐：没有公共空间便无公众外交
众所周知，外交、涉外政策、对外事务一直是中国决策机制中集权度最高的部门。但2010年9月3日, 外交部政策规划司司长乐玉成在《中国外交2009》的首发式上接受中新社等媒体采访时表示，中国外交决策、政策规划越来越注重参考公众的意见。他说，当前来自报纸、电视等媒体的信息，甚至是网民的意见都是中国外交决策、政策规划时的重要参考。有观点认为，中国开始进入公众外交时代。
外交关系到国家安全、国家利益，当然也关系到国民福祉，本应有公众参与。但长期以来外交却被厚厚的神秘色彩覆盖，公众只知道外交的结果，不知道或极少知道外交决策的过程，更难对外交决策、政策规划产生影响。现在，外交决策政策规划越来越注重参考公众的意见，“外交”从公众不得置喙的禁区到公共参与，这是公民政治参与的重要表现，确实是巨大进步。但是外交的“公众参与”并非易事，背后需要一整套深刻甚至有些抽象的理论为其支持，需要一整套机制为其制度保障。
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外交的“公众参与”当然是指公众、民意对国家的外交政策、甚至基本对外战略发生影响。但是，外交的公众参与不能简单等同于完全听从“民间舆论”、听从“民意”。因为只有经过公共领域的讨论、争辩，才可能有真正的民间舆论和民意的产生。换句话说，真正的民间舆论和民意只有在公共领域的平台上才可能产生。所以，公众参与外交的关键其实在“公共领域”。
20世纪60年代，作为晚期法兰克福学派最重要的思想家，哈贝马斯在其著作《公共领域的结构转型》中开创性地提出了“公共领域”的概念。他认为：国家和社会之间可以存在一个公共空间，公众可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉，这便是“公共领域”。
哈贝马斯首先把“公共领域”作为一个历史性概念，对此概念作了历史起源追溯。他认为历史地看，公共领域经历了三种形态，即：古代古希腊城邦公共领域、中世纪欧洲封建社会公共领域、现代资产阶级公共领域。他认为古希腊城邦公共领域是指城邦及其以政治生活为本质内容的公共生活。公共领域为自由民所共有，与每一个人所特有私人领域明确区分。这种公共生活主要是在广场上进行，形成特殊的广场文化。公共领域建立在对话(又分为采取讨论和诉讼形式)和共同活动的实践(可能是战争，也可能是竞技)之上。哈贝马斯认为公共领域的第二种形态是中世纪欧洲封建社会，但中世纪封建领主的庄园由其自己支配，封建领主的所有权作为一切统治权的总和，所以事实上不存在古希腊城邦的公共领域和私人领域的对立模式，作为制度范畴的、与私人领域相分离的公共领域，在封建社会是不存在的。然而，在哈贝马斯认为虽然如此，欧洲封建制度的某些特征，如君主印玺、国王王权仍然具有某种特殊含意的公共性。因为在中世纪，君主作为国家的最高统治者和所有者，其臣民被他代表、或者说被他体现了。所以，国王、宫廷为核心，封建领主、贵族阶层等上层社会中产生、发展出一套在公共场所表现出的标志，包括印玺、权杖、纹章及各种繁文缛节，以彰显其权威、高尚、道德。这一切，都是为了显示其高度的“代表性”，因此，哈贝马斯将其称为“代表型公共领域”。这种代表型公共领域认为自己是“公域”同时也是“私域”的代表，是“公”与“私”的总和，因此是不容质疑、讨论的，公众只能服从命令。在哈贝马斯看来，无论是古希腊城邦公共领域还是中世纪欧洲封建社会代表型公共领域，本质上都不是作为一个质疑、讨论经、批判的空间存在，因此名不副实。随着早期资本主义商品经济的发展，封建制度的统治基础发生了动摇。随着市民阶级的兴起，开始出现越来越多的商会、俱乐部、咖啡馆，人们在其中交换信息和意见，讨论公共事务；印刷业的发达使报纸、杂志、书籍也越来越多，信息传递、意见交换更快更广。商人、市民、作家、艺术家、哲学家、思想家、医生、律师、记者、编辑渐渐成为热议社会问题、公共事务的主体。在此风影响下，甚至贵族的沙龙也成为讨论公共事务的场所。这就是哈贝马斯所说的第三种形态、也是全新的公共领域，即资产阶级公共领域，承载了质疑、批判的空间。正是这林林总总、形形色色的公共空间中进行的有意无意的公开的自由讨论、互相辩驳中， 逐步瓦解了中世纪封建贵族统治的合法性基础。这种公共空间，是一种政治性公共空间。
哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中这样论述公共领域的内涵：“资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则同公共权力展开讨论。”这种公共领域是哈贝马斯思考的重点，他认为“国家”与“社会”的分离是现代公共领域形成的基本前提。公共领域由汇集的私人构成，个人成为独立自主的主体、成为有自我意识的个人，而不是等级、权威的附属，个人冲破等级制进入公共领域。个人的汇集形成社会，通过公共领域向国家传达社会需求。随着媒体的空前发达、包括“家长会”、“宠物协会”在内的各类NGO组织越来越多，进入公共领域的“门槛”越来越低，人人都可以(至少理论上或理想状态)进入公共领域。公共领域是社会限制公权的重要一环。进一步说，公共领域的主要功能之一是对公共权力进行监督、约束与控制。
任何个人都可以进入公共领域自由地表述自己的意见，同时也为公共领域的存在提出了更高的要求，因此哈贝马斯逻辑地提出了“理性交往”理论。如果没有这种理性交往，所谓“公共领域”只会是混乱不堪的自说自话，甚至彼此吵闹。理性交往就是确定，在这个公共领域中，每个人都是言说者，同时又必须是倾听者，是主动者，又是被动者，是施与者，又是接受者。也就是说，每个人都要听取不同意见，不同意见有自由表达的权利。经过发言、倾听、讨论，才可能形成“公共意见”，也就是公众舆论。相反，感性认知的情感宣泄,即便有着普遍的公众性,也不属于“公众舆论”。哈贝马斯强调：“公共意见,按其理想,只有在从事理性的讨论的公众存在的条件下才能形成。这种公共讨论被体制化地保护,并把公共权力的实践作为其批评主题。” 公共意见或公众舆论既不是某种公权力操控的强势表达，也不能以简单民意的机械统计、调查或“谁的嗓门大嗓门高”作为依据。只能是在信息自由流动，公众在充分获取各种信息基础上经过理性辩论、公开批判形成的“意见”才能成为公众舆论。
信息的自由流动、不同意见的平等表达，需要制度保障，需要习惯于此的社会文化的支持。
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如果信息的自由流动、不同意见的平等表达没有制度保障，没有习惯于此的社会文化的支持，就不会形成公共领域。这时所谓“民意”往往是被操控的“民意”，不仅不是良性的公众的外交参与，反而会产生更严重后果。
例如，义和团运动时间，华北民间早就存在“反洋教”的农民运动，面对如此巨大的社会运动，清王朝中央政府在相当一段时间内竟没有一个明确、统一的政策，往往由各级官员自行决定。由于中央官员内部和地方各级官员对义和团的态度非常不同，有的支持，有的反对，中央政府也深受影响，摇摆不定，时而主剿，时而主抚，但总的倾向是主抚。而慈禧最终决定利用“民意”，明确支持义和团，以根绝维新隐患。
甲午战争中国的惨败使国人深受刺激，以康有为、梁启超为代表的维新派提出“借法自强”，在光绪皇帝的支持下，上演了“百日维新”的活剧。变法必然触及守旧者的利益，以慈禧为代表的顽固派为了保住自己的权位，发动戊戌政变，维新六君子被杀，康、梁在外国使馆人员的帮助下逃往海外，支持维新的官员受到严厉处置，光绪皇帝被囚禁瀛台，“维新”失败。为了根绝隐患，慈禧等守旧派决定废除光绪，另立新君，但这一计划遭到西方列强的强烈反对而未能实现。对守旧派来说，光绪的存在确是潜在的巨大威胁。他们知道自己没有力量，便想依靠义和团的“民心”“民气”，同时又相信义和团的各种“法术”真能刀枪不入，打败现代化武器装备的洋人，于是决定用义和团来杀灭“洋人”，达到废立的目的。而义和团本身的封建性、落后性，也为这种利用提供了基础。
这种“民意”由于有了政府的明确支持，情绪高涨，义和团迅速向更极端、更非理性的方向发展，对传教士和教民不分男女老幼，一律打杀。1900年春夏义和团进入京津后，情形更为恐怖，许多传教士和外国人、中国教民被杀……对开明官绅，维新派人士，义和团更是明言打杀，要“拆毁同文馆、大学堂等，所有师徒，均不饶放”，明令要外国将“康有为交回国治罪”，在一些顽固派的指使下还一度冲入宫禁要捉拿光绪皇帝，外国使馆和外交人员也受到威胁。在这种情势下，西方列强以“保护使馆”的名义组成“八国联军”发动又一次侵华战争。
此时，不要说康、梁维新派的观点无法在国内合法公开表达，就是朝廷内部的御前会议上，不同意慈禧“向万国开战”的几位大臣最后竟被处死。不同意见，根本无法表达。
所以，外交决策、政策规划越来越注重参考公众意见确是美好愿望，但要做到这一点，除了良好的主观愿望外，还要，或者说更重要的是要有制度保障，如无制度保障，愿望再好，也很难落到实处。具体而言，两点制度保障至为重要：
一，公众能顺利获取真实、全面的信息，如果公众获取有关信息不全面，公众意见、情绪自然是片面的。外交决策部门受到的公众压力，其实是片面的。掌握全面信息的决策部门的决策与只有片面信息的公众间的要求不完全相符，甚至完全相反，结果很容易造成民众情绪、意见对政府决策的强烈反对。
二，各种不同的公众意见均应有充分表达的渠道，如果只允许某一种意见、观点表达而相反观点、意见的表达却受阻挠甚至被禁止，决策部门得到的“民意”也是片面的。而且，如果只允许一种观点、意见表达，这种观点、意见将影响更多受众，形成单方面的强大舆论压力。
也就是说，只有不同观点能平等表达时，才有公开、冷静、理性讨论、辩论的可能，只有经过公共辩论产生的外交决策，才能真正称之为“公众参与外交”。而在经过操控的“民意”“一边倒”压力、基础上形成的外交决策其实并非公众参与外交。决策部门若以此片面之“民意”作为决策参考甚或决策基础，做出的决策必然也是片面的。简单说，没有公共空间，便不可能有公共外交。
来源：雷颐游走古今